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Intercommunalité : de nouveaux dispositifs politiques émergent

Publié le 10/10/2011 • Par Laurence Denès • dans : Dossiers d'actualité

Les rapprochements institutionnels impactent les relations nouées entre élus, dessinant un processus décisionnel de plus en plus collaboratif qui s’étend jusqu’aux partenaires.

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La loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales rééquilibre la représentation des communes membres d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) au sein du conseil communautaire. Mais, bien avant cette réorganisation – applicable dès mars 2014 pour les groupements existants, et dès aujourd’hui pour les nouveaux EPCI -, les coopérations nouées sur le terrain ont révélé la nécessité de créer d’autres mécanismes décisionnels.

De la fusion à la mutualisation multipolaire en passant par les services partagés, « tout projet exige un portage politique fort et participatif, de la décision jusqu’à l’évaluation », affirme Stéphane Pisch, directeur général des services (DGS) de la communauté de communes (CC) Caux vallée de Seine (47 communes, 68 400 hab., Seine-Maritime).
La règle est d’autant plus impérieuse en cas de mutualisation sans transfert de compétences, le pouvoir de décision sur les domaines qui relève des compétences communales demeurant alors la prérogative des maires.

« Quel qu’en soit le bénéfice en matière d’expertise et de moyens, il y aura toujours des élus pour redouter la perte d’autorité et de maîtrise que peut constituer une mise à disposition de leurs agents pour l’EPCI », souligne Bruno Malhey, DGS de la communauté d’agglomération (CA) de Blois Agglopolys (26 communes, 92 000 hab., Loir-et-Cher). L’idée est donc de les rassurer par un dispositif garantissant à chaque commune sa capacité d’intervention.

Un appareil décisionnel transparent et participatif –  Concernant la composition du conseil communautaire, d’abord, il revient à chacun, au-delà des textes, de la rendre la plus ouverte possible : « Avec quatre délégués pour la commune la plus importante, un seul pour la majorité des autres, la CC grand pic Saint-Loup [33 communes, 42 950 hab., Hérault], issue des CC Séranne-pic Saint-Loup, de l’Orthus et du pic Saint-Loup, a été réalisée dans l’esprit d’une gouvernance équilibrée où nulle n’aurait la prédominance », précise la DGS Sylvie Morainville.
Symbolique s’il en est, la nomination d’un vice-président chargé de la mutualisation peut aussi « stimuler celle-ci en apaisant les dernières réticences », reconnaît Frédéric Pin, DGS de la CA porte de l’Isère (21 communes, 98 000 hab., Isère).

Mais, la gouvernance partagée interpelle également l’ensemble de l’appareil décisionnel. Bureau élargi et comité des maires à la CA Chartres métropole, comité de mutualisation à la CA Angers Loire métropole, les instances parallèles se multiplient.
Ainsi, après avoir rassemblé par secteur tous les conseillers municipaux, Caux vallée de Seine réunit désormais tous les deux mois les 47 maires de ses communes membres, et les conseillers communautaires suppléants une fois l’an. Aux côtés de la commission de suivi et d’évaluation de la mutualisation, les « rencontres territoriales » de la CA Grand Chalon (39 communes, 110 000 hab., Saône-et-Loire) invitent, chaque trimestre, les conseillers municipaux de son territoire à débattre d’une thématique.

Relations entre Etat et collectivités partenaires –  « Le processus n’en est qu’à ses balbutiements, assure le juriste Vincent de Briant. En politisant les instances et en légitimant chaque délégué, le fléchage des conseillers communautaires prévu dès le prochain scrutin amplifiera ce mouvement pour inscrire définitivement la décision partagée sur des territoires où, de fait, les relations avec l’Etat, les collectivités partenaires et les habitants évolueront. »

« Après avoir été un lieu ressource technique, le bloc local renforcé par des mutualisations est devenu un partenaire obligé, voire, pour certains projets, un pilote. L’Etat n’emploie d’ailleurs plus à notre égard le ton comminatoire d’hier », affirme Jules Nyssen, DGS de Montpellier.
Néanmoins, la situation n’a pas que des avantages et, si les relations sont généralement plus partenariales avec la région, elles peuvent aussi se crisper avec le département, lequel voit parfois une sérieuse concurrence dans cette affirmation des territoires.
Rien de plus normal : « Le temps des seules compétences est révolu. Autour d’une question devenue centrale, celle des services à la population, il s’agit désormais de déterminer lequel des échelons est le mieux placé pour répondre à la demande des habitants, et savoir avec qui on s’associe et sous quel pilotage », précise Dominique Royoux, responsable de la prospective et des coopérations territoriales à la CA Grand Poitiers (12 communes, 137 700 hab., Vienne).

En s’invitant dans la négociation, par le biais des conseils de développement et autres comités d’usagers, le citoyen imprime donc profondément sa marque au fonctionnement institutionnel, donnant naissance à une nouvelle gouvernance où décision participative rime avec démocratie collaborative.

« Du souverainisme au fédéralisme administratif »

Avis d’expert : Vincent de Briant, enseignant-chercheur à l’université de Paris Est-Créteil, membre du laboratoire de recherche sur la gouvernance (territoires et communication)

En quoi la réforme territoriale conduit-elle à de nouvelles relations entre collectivités ?

D’abord, la loi du 16 décembre 2010 permet l’émergence d’une opposition communautaire par la présence possible des têtes de liste d’opposition issues des élections municipales. Parallèlement, la nouvelle répartition des sièges au sein du conseil communautaire atténue le rapport de dominant à dominé que nous connaissions jusqu’alors. Une tendance que chaque intercommunalité peut, par exemple, amplifier par une présidence tournante.
Outre l’évident bénéfice démocratique qu’elles procurent, ces avancées consolident aussi les configurations de terrain en intégrant les conséquences d’éventuelles alternances.

Sommes-nous devant l’émergence d’une « philosophie » de la gouvernance ?

Des dizaines d’années de participation aux institutions européennes et de décentralisation territoriale ont effectivement modifié les représentations de l’Etat et des collectivités. Une culture démocratique et/ou administrative se fait jour, identifiée par le recours même au terme de gouvernance.
Territoires ouverts, décisions partagées, mutualisation et intérêt communautaire en sont les expressions alors que, en réalité, pour les communes notamment, c’est un véritable fédéralisme administratif qui s’installe, succédant ainsi au souverainisme. Mais, attention, ce mouvement n’est pas sans répercussions, en particulier sur la gestion des ressources humaines, avec des situations devant désormais être alignées sur le mieux-disant. Nous ne sommes qu’au début d’un long processus…

Un comité de pilotage pour garantir la transparence

Pratique locale : Angers Loire métropole – 31 communes – 283 000 hab. (Maine-et-Loire)

Afin de dépasser le clivage des compétences et construire des politiques supracommunales, la ville et la communauté d’agglomération d’Angers mutualisent leurs services. Le mouvement, débuté par les directions générales, s’étend aux directions fonctionnelles, tandis qu’une plateforme de services devrait être développée à l’attention des communes membres. Pour apaiser toute crainte, « la mutualisation se fait à compétences constantes », précise Michel Monier, directeur général des services d’Angers et d’Angers Loire métropole. Ainsi, pour assurer la transparence du processus, un comité de pilotage et d’évaluation a été instauré, réunissant deux représentants de la ville-centre, quatre maires et le président de l’agglomération. « C’est à cette instance que revient le choix des objets de mutualisation et la lecture du bilan financier qui en résulte. En matière de mutualisation, le choix de gouvernance est primordial car nul ne doit se sentir dépossédé ni inféodé. Et si les dispositifs peuvent varier en fonction des territoires, ils doivent partout être inscrits dans le marbre afin de garantir le bon fonctionnement administratif. »

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