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Analayse

Le pacte de confiance en sursis mais toujours nocif

Publié le 02/12/2022 • Par Auteur associé • dans : A la Une finances, Actu experts finances, Billets finances, France

oeuf sous pression étau
Kenjo / Adobestock
Cette semaine, le Club Finances laisse l'analyse à un DGS d'une grande collectivité du Pacte de confiance tel qu'il a été imaginé dans le projet de loi de programmation des finances publiques. Même si le gouvernement a annoncé lors du dernier congrès des maires qu'il renonçait aux sanctions assorties au dispositif, celui-ci envenime toujours les relations entre Etat et collectivités.

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La soudaine inflation galopante et surtout le choc énergétique qui consomme entre 10 et 20 % d’épargne brute des collectivités constituaient de bonnes raisons d’échapper à une nouvelle contractualisation qui flottait en l’air depuis la nouvelle législature.

Rien de tel, bien au contraire : le cadre proposé par les articles 16 et 23 du projet de loi de programmation des finances publiques 2023-2027 (LPFP) puis au détour d’un amendement du PLF 2023 est particulièrement préoccupant, potentiellement plus indigeste que son aïeul, le pacte de Cahors.

L’article 16 précise que le niveau d’effort exigé des collectivités quant à la maîtrise de leurs dépenses réelles de fonctionnement pour « contribuer à l’effort de réduction du déficit public et de la maîtrise de la dépense publique » correspond à l’inflation – 0,5 % ».

Le plafond des dépenses de fonctionnement, exprimé en pourcentage, en valeur et à périmètre constant, s’établit de manière prévisionnelle de la façon suivante : + 3,8 % en 2023, + 2,5 % en 2024, + 1,6 % en 2025, + 1,3 % en 2026 et 2027.

Les collectivités disposant d’un budget principal d’au moins 40 millions d’euros (M€) en 2022 seront concernées par ce plafonnement des dépenses, soit environ les 500 plus importantes… ce qui n’empêchera pas les autres de le subir puisque la capacité distributive des premières sera clairement affaiblie.

Il précise par ailleurs que, dans son débat d’orientation budgétaire (DOB) annuel : « chaque collectivité territoriale ou groupement de collectivités territoriales présente son objectif concernant l’évolution de ses dépenses réelles de fonctionnement, exprimées en valeur, en comptabilité générale de sa section de fonctionnement. Ces éléments sont présentés, d’une part, pour les budgets principaux et, d’autre part, pour chacun des budgets annexes ».

Perseverare Diabolicum

L’État reproduit donc quasiment à l’identique le pacte dit de Cahors, pourtant fortement rejeté et surtout interrompu avant terme pour cause de crise sanitaire.

Ce n’est pas le moindre des paradoxes qu’un contrat qui n’a pu aller à son terme de par sa construction soit revitalisé. Si le pacte de Cahors n’a pas été appliqué en 2020 comme prévu, c’est bien car le plafonnement des dépenses de fonctionnement au niveau prévu (1,2 %) s’est révélé injouable. Plutôt que de constater son inapplicabilité, l’État a préféré l’interrompre.

La norme aurait été inflation – 0,5% qu’il en aurait été de même puisque l’inflation s’est inscrite à 0,5 % en 2020… ce qui entre parenthèses aurait généré un objectif de stabilisation complète des dépenses avec les règles du nouveau contrat !

La remarque vaut pour 2019 puisque l’inflation s’est inscrite à 1,1 % contre un objectif de croissance des dépenses réelles de fonctionnement (DRF) à 1,2 %.

Ce que l’application du pacte de Cahors a également démontré, c’est bien que l’objectivation des collectivités sur la seule progression des dépenses de fonctionnement est grossièrement simpliste, avant tout car elle ne distingue pas les caractéristiques de chaque collectivité. En particulier, les dynamiques de développement économique et démographique de chaque territoire, induisant les niveaux de richesse et besoins en services publics associés.

Les collectivités les plus dynamiques ont connu ces dernières années des progressions de recettes courantes supérieures à 3 % par an, notamment grâce au dynamisme fiscal, au versement mobilité ou aux droits de mutation alors que leurs dépenses de fonctionnement étaient bridées à 1,2 %.

Face à cette progression significative et structurelle de l’épargne brute, les collectivités locales ont plutôt fait le choix de baisser leur dette et non d’investir plus afin d’éviter de nouvelles charges de fonctionnement. Cela a aussi pu conduire à des effets d’aubaine comme des baisses d’impôt en 2019 avant les élections municipales comme à Nîmes qui a voté une baisse du taux de foncier bâti de 31,05 % à 28,55 %.

La volonté de l’État de contractualiser avec les collectivités doit se faire sur la base d’agrégats financiers comme le niveau d’épargne brute ou le taux d’épargne brute, et non à travers les seules dépenses de fonctionnement.

Un territoire qui bénéficie d’une croissance démographique particulièrement soutenue depuis des années de l’ordre de 1,5 % à 2 % par an s’accompagne également d’un développement économique permettant une dynamique de recettes qui permet de financer le développement du territoire.

Avec le nouveau contrat imaginé, cette dynamique naturelle de recettes ne pourra se traduire par les dépenses indispensables au territoire ce qui n’a aucun sens.

2023 intenable

Une première projection du nouveau pacte met en lumière l’impossibilité matérielle pour les collectivités de respecter l’objectif d’évolution 2023, tout simplement car l’inflation, telle que mesurée par l’Insee n’est pas celle subie par les collectivités locales dont la structure de dépenses est spécifique.

À cet élément structurel, se greffe une conjoncture rare qui couple un choc énergétique et une envolée du coût de l’argent et des frais financiers.

Ainsi pour le bloc communal, la seule progression des dépenses énergétiques sur les comptes 2023 a un impact sur les dépenses réelles de fonctionnement (DRF) bien supérieur à la progression de 3,8 % admise des dépenses de fonctionnement. Selon les compétences exercées, les dépenses d’énergie pèsent plutôt tantôt sur les communes, tantôt sur les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Si ces derniers sont autorités organisatrices de la mobilité (AOM), il faut ajouter le surcoût énergétique de l’exploitation du réseau de transport en commun. Pour illustrer notre propos, la situation de Montpellier est éclairante. La métropole qui a succédé à un district et une communauté d’agglomération porte les compétences les plus énergivores : piscines, médiathèques, éclairage public induisant en 2023 une hausse de ses dépenses énergétiques de 12 M€ auxquels il convient d’ajouter la hausse de 12 M€ des dépenses de même nature de son gestionnaire de transports publics, soit un total de 24 M€ qui correspond à plus de 20 % de l’épargne brute de la collectivité.

Si contrat il doit y avoir, il est donc essentiel que les inputs conjoncturels puissent être retraités puisque les collectivités n’ont aucune prise sur leur évolution : a minima les dépenses énergétiques, les frais financiers et l’impact de la revalorisation du point d’indice sur la masse salariale.

Les messages d’alerte, quant à cette impossible contractualisation, semblent porter leurs fruits puisque le gouvernement a proposé au 104e Congrès des maires d’adoucir son projet sans l’assortir des sanctions prévues dans l’article 23 du projet de loi de programmation des finances publiques.

Une forme de négation des collectivités

Pour autant si ce contrat démarre même sans sanction en décalage d’un an, il va limiter les dépenses de fonctionnement des deux dernières années du mandat du bloc communal, celles qui doivent enregistrer les dépenses liées aux nouveaux équipements.

Là encore, l’État fait peu de cas du fonctionnement traditionnel des collectivités mues au rythme des mandatures. Cela signifie que la stratégie financière de la collectivité est construite sur un cycle de six ans, le fameux cycle électoral dont l’histoire financière montre la récurrence dans le temps. Et ce cycle ne dément jamais l’accélération en fin de mandat tant des dépenses d’investissement que de fonctionnement.

En l’espèce, le contrat financier imposé par l’État va, comme le précédent, se révéler contra-cyclique et annihiler les stratégies financières des collectivités. À croire qu’elles sont même niées comme si ces dernières étaient de petites choses décérébrées et futiles qu’il s’agit dorénavant de mettre dans le droit chemin.

Petites choses qui affichent aujourd’hui la même santé financière qu’il y a quarante ans, au moment des lois de décentralisation de Gaston Defferre. Petites choses qui assument 70% de l’investissement public en France.

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