[Série de l'été] Fiche pratique Urbanisme - Aménagement

Mettre en œuvre le zéro artificialisation nette dans sa politique d’aménagement

Par • Club : Club Techni.Cités

Celso Diniz - Fotolia

La Convention citoyenne pour le climat a conduit à la promulgation de la loi Climat et résilience en 2021. Cette dernière ouvre de nombreux défis pour repositionner les modèles d'aménagement vers une sobriété foncière, indispensable pour lutter contre le changement climatique et améliorer la protection des risques naturels. Cette fiche présente les préalables nécessaires pour se mettre en conformité avec la loi et des pistes de réflexion pour mettre en œuvre l'objectif zéro artificialisation nette dans sa politique d'aménagement, vers une transformation des pratiques et un développement résilient, durable, et solidaire des territoires.

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Face à une surconsommation générale et des besoins toujours plus forts en énergie, de nombreuses voix s’élèvent pour appeler à la sobriété. Maître-mot des défenseurs de l’environnement depuis quelques années, il infuse aussi dans les territoires et les services techniques, comme on a pu le constater lors des dernières Assises de la transition énergétique. Comment réduire le superflu et optimiser les ressources disponibles ? C’est ce que nous voyons cet été via une websérie pour montrer comment la sobriété s’applique aussi dans la gestion des déchets, des services d’eau et d’assainissement, dans l’énergie et dans la mobilité. Le thème de cette semaine est bâtiment/urbanisme.

La périurbanisation, le « desserrement des villes », et la faible densification des nouvelles constructions, contribuent à l’étalement urbain et donc à la progression de l’artificialisation en France. Avec une consommation moyenne annuelle nationale de 20 000 à 30 000 hectares d’espaces naturels agricoles et forestiers (Enaf), le phénomène d’artificialisation des sols emporte d’importantes conséquences écologiques mais aussi socio-économiques sur les territoires. Dans son rapport de 2019, France Stratégie estime que l’augmentation de la densité et du taux de renouvellement urbain pourrait réduire fortement la consommation d’espaces naturels à 5 500 hectares par an à horizon 2030. D’après son auteur, Julien Fossé, « ce résultat met en lumière la part non négligeable qu’une politique d’urbanisme favorisant le renouvellement et la densification de l’habitat pourrait jouer dans la lutte contre l’artificialisation ».

Avec la loi Climat et résilience n° 2021-1104 du 22 août 2021, le ZAN constitue un objectif à atteindre à horizon 2050 par une réduction progressive des surfaces artificialisées par tranches de dix ans.

Le ZAN, une opportunité

Le zéro artificialisation nette, ou son acronyme « ZAN », peut être vu comme une opportunité pour repositionner la question foncière au cœur des politiques d’aménagement

Ce n’est qu’à partir de 2031 que la loi imposera de suivre la réduction du rythme de l’artificialisation nette de façon plus précise, par un encadrement renforcé des bilans et des projections en matière de consommation d’espaces artificialisés.

Contexte réglementaire favorable

Le ZAN s’impose dans le champ de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme depuis plusieurs années. Dès la loi Solidarité et renouvellement urbains (SRU) de 2000, le législateur demande aux schémas de cohérence territoriale (Scot) la recherche d’une « utilisation économe » des espaces, selon un principe d’urbanisation limitée. L’objectif d’absence de perte nette de biodiversité est introduit en 2016 par la doctrine « éviter-réduire-compenser » (ERC) dans la loi pour la reconquête de la biodiversité. La notion de ZAN est quant à elle évoquée pour la première fois en 2018 dans le plan Biodiversité. Avec la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 dite Climat et résilience, le ZAN constitue un objectif à atteindre à horizon 2050 par une réduction progressive des surfaces artificialisées par tranches de dix ans, et devient ainsi l’un des objectifs généraux de l’action des collectivités publiques en matière d’urbanisme (code de l’urbanisme, art. L. 101-2).

Adapter les politiques publiques locales

La diversité des sujets à investir derrière le ZAN va demander aux élus locaux d’adapter l’ensemble de leurs politiques d’aménagement, dans l’émergence d’une gouvernance locale renouvelée avec tous les acteurs de l’aménagement et de la construction (État, élus locaux, acteurs économiques, experts, organismes associés), pour aller plus loin et pour sortir de la culpabilisation des élus locaux et de l’effet de concurrence entre les collectivités locales. Dans cette nouvelle vision de l’aménagement, l’objectif ZAN se positionne comme un support aux différentes politiques publiques sectorielles qui vise à aménager plus durablement les territoires dans une logique de coresponsabilité et de recherche d’équilibre entre les territoires. La clé de la réussite de l’objectif ZAN sera de faire converger les ambitions plurielles pour reconstruire la ville sur la ville avant d’artificialiser le sol, tout en évitant les marchandages des séquences « ERC ». Dans ce travail collectif, un préalable sera de réfléchir à une approche spatiale et systémique du modèle de développement et d’aménagement durable par le croisement d’enjeux majeurs de la transition (écologie, économie, énergie, mobilité, logement, alimentaire, risques) avec les aménités des territoires et les services écosystémiques qui les abritent, et par la prise en compte des sols dans les projets dans toutes leurs dimensions et leurs fonctions. C’est dans la clarification des choix, des arbitrages et des priorités que la réponse politique pourra formaliser une nouvelle approche de l’aménagement et une nouvelle façon de construire la ville sobre, frugale et résiliente et de l’incarner dans un projet collectif de territoire.

Une consommation moyenne annuelle nationale de 20 000 à 30 000 hectares d’espaces naturels agricoles et forestiers (Enaf).

Intégrer l’objectif ZAN dans les documents de planification

La loi Climat et résilience définit une trajectoire par tranches de dix ans pour intégrer l’objectif ZAN dans les documents de planification. Pour la première tranche (2021-2031), la trajectoire concerne seulement la consommation du foncier sur les Enaf, avec des objectifs qui sont à définir afin de ne pas dépasser la moitié de la consommation de ces espaces par rapport à celle observée lors des dix années précédant la promulgation de la loi. Cette démarche doit permettre de laisser le temps aux collectivités locales de développer une méthode pour l’atteinte du ZAN, adaptée aux objectifs et aux caractéristiques locales. Toutefois, la trajectoire de réduction de l’artificialisation des sols devra être inscrite dans les documents de planification au plus tard le 22 février 2024 pour les schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (Sraddet), en 2026 pour les Scot et 2027 pour les plans locaux d’urbanisme (PLU) à partir de la promulgation de la loi. Ce n’est qu’à partir de 2031 que la loi imposera de suivre la réduction du rythme de l’artificialisation nette de façon plus précise, par un encadrement renforcé des bilans et des projections en matière de consommation d’espaces artificialisés.
Il est donc primordial que les collectivités locales investissent dès à présent la trajectoire du ZAN dans les efforts déjà mis en œuvre dans les objectifs et bilans locaux et dans le cadre de la conférence des Scot. Le cadre de travail déjà initié par le biais des contrats de relance et de transition écologique (CRTE) et des pôles d’équilibre territoriaux et ruraux (PETR) pourra faciliter les démarches de concertation en lien avec les instances de consultation ou de gouvernance sur les différents échelons locaux (commission départementale de la préservation des Enaf, commission d’aménagement commercial, comité régional de l’habitat et de l’hébergement, comité local de cohésion des territoires, etc.).
Face aux inquiétudes issues de certains territoires, les préfets sont appelés par le Premier ministre dans une circulaire qui leur a été adressée le 7 janvier 2022, à accompagner les démarches de mise en œuvre de l’objectif ZAN dans les documents de planification, et à veiller à la bonne compréhension des dispositions prévues par la loi.

Pour contrer l’effet de spéculation foncière, notamment sur le foncier agricole, des plus-values et des nouvelles taxes pourraient être instaurées lorsque les projets accroissent la consommation foncière par de l’artificialisation des sols.

Observer : un enjeu indissociable de la stratégie d’aménagement

Les principes d’application de la nomenclature des surfaces artificialisées de la loi Climat et résilience et de ses décrets d’application soulèvent un certain nombre de critiques, et renvoie à la nécessité d’engager dès à présent une réflexion planifiée de l’enjeu de l’observation et de la connaissance des dynamiques d’artificialisation des sols. La représentation locale de l’artificialisation des sols dépendra de la façon dont elle sera définie et mesurée, et devra tenir compte des besoins du territoire à l’horizon 2050. Les acteurs locaux auront donc à veiller à la bonne adaptation des moyens de mesure qui sont souvent hétérogènes. L’observation devra également tenir compte de la renaturation des friches qui sera un enjeu important pour développer sa stratégie d’aménagement. D’ailleurs, des expérimentations sont en cours sur plusieurs territoires pour intégrer l’identification des gisements renaturables (étude Regreen par l’Institut Paris Région), et la multifonctionnalité des sols dans les documents d’urbanisme (projet Muse du Cerema).

Des outils d’ingénierie en voie de renforcement

L’ingénierie et les dispositifs contractuels entre l’État et les collectivités locales vont être renforcés pour s’engager au plus vite dans une politique publique de sobriété foncière, via l’extension des missions des entreprises publiques locales, des agences d’urbanisme et de l’ingénierie privée par le concours de financements de l’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) et du Cerema. La loi Climat et résilience et la loi 3DS renforcent et déploient les contrats entre l’État et les collectivités locales notamment en faveur de la relance de la construction durable et du recyclage urbain. Les objectifs du ZAN pourront être intégrés dans le cadre d’appels à manifestation d’intérêt, plans de relance, contrats de relance et de transition écologique (CRTE), programmes d’investissement d’avenir, plan de lutte contre les logements vacants, action cœur de ville, territoires pilotes de lasobriété foncière. Les opérations de revitalisation du territoire (ORT) et les plans partenariaux d’aménagement (PPA) voient leur portée juridique renforcée avec de nouveaux pouvoirs accordés aux préfets et aux présidents d’intercommunalités pour requalifier les zones d’aménagement concerté (ZAC) ouvertes par un contrat entre l’État et la collectivité. Une ordonnance viendra également rationaliser les procédures de recyclage urbain de sorte de simplifier les démarches de l’urbanisme opérationnel. On peut citer d’autres outils opérationnels qui permettent d’impulser une nouvelle dynamique territoriale d’aménagement comme les grandes opérations d’urbanisme (GOU), les projets de renouvellement urbain, les opérations de démolition/reconstruction, la reconversion de sites, les opérations de mutabilité, les opérations de programmation d’aménagement et d’habitat (OPAH) dans les communes plus rurales pour résorber la vacance de logements et pour réhabiliter les logements existants, les projets urbains partenariaux (PUP) sur le secteur urbain avec un objectif de densification et de mixité des usages.

Renouveler les pratiques

La réussite de la mise en œuvre du ZAN dans sa politique d’aménagement est conditionnée par un renouvellement des pratiques pour un développement durable des territoires.

Changer les stratégies d’aménager

Si la planification des objectifs quantifiés est nécessaire pour limiter la consommation foncière et l’artificialisation des sols, elle ne sera pas suffisante pour atteindre l’objectif ZAN dans sa politique d’aménagement. Les territoires qui se sont déjà engagés dans un dialogue entre toutes les parties prenantes de l’aménagement ont fait remonter que le sujet était à aborder par le prisme de la qualité plutôt que par la quantité, dans une vision renouvelée de la concertation et la coconstruction des projets. Cet avis rejoint ainsi la proposition du Commissariat général du développement durable de « développer une vision positive et désirable de la densité dans le cadre d’une dynamique de prise de conscience collective ». Un consensus oriente le renouvellement des pratiques autour de trois piliers : la détermination des conditions du renouvellement de la ville, la densification les opérations d’aménagement, et la désimperméabilisation des sols dans la logique « ERC ».
Cette stratégie devra toutefois tenir compte et s’adapter aux injonctions contradictoires introduites par l’objectif ZAN avec les demandes de développement des territoires (industrialisation, commerces, démographie, etc.). Cela consistera par exemple à proposer des politiques de soutien au logement neuf à réserver aux constructions sur des zones déjà artificialisées, du recyclage des friches plutôt que d’étaler la ville, etc.
Les territoires qui souhaiteraient s’orienter dans une trajectoire de sobriété foncière encore plus ambitieuse pour un développement résilient, durable, et solidaire, pourront mettre en œuvre un urbanisme circulaire qui transpose les principes de l’économie circulaire de manière à proposer une approche où le foncier serait une ressource à préserver et où la ville doit être « capable de s’adapter en continu ». Cette approche de transformation des espaces urbanisés repose sur trois « boucles » : l’intensification des usages pour mieux utiliser la ville existante, la transformation de l’existant en densifiant les tissus urbanisés, le recyclage des espaces en résorbant les friches pour y reconstruire la ville. Quelle que soit la démarche projetée, l’adoption d’une approche globale et transversale contribuera à donner du sens à sa politique d’aménagement, en ne considérant plus le foncier comme une contrainte de plus mais comme une opportunité en termes de logements, de développement économique, de nature en ville et d’espaces naturels ou encore de mobilité, et d’infrastructures. C’est dans ce changement de paradigme que les collectivités locales pourront désormais agir sur la consommation foncière en complément de la planification et de l’application du droit du sol.

La Caisse des dépôts a démontré par modélisation que les bénéfices non marchands de la renaturation compensaient largement les investissements.

Financer sa politique d’aménagement

Des questions se posent sur le financement de sa politique d’aménagement avec la limitation de l’assiette des impôts locaux avec l’instauration de l’objectif ZAN. Pour contrer l’effet de spéculation foncière, notamment sur le foncier agricole, des plus-values et des nouvelles taxes pourraient être instaurées lorsque les projets accroissent la consommation foncière par de l’artificialisation des sols. La loi Climat et résilience a d’ailleurs prévu, sur les ZAC et les friches, des modulations de la taxe d’aménagement en faveur de l’aménagement amélioré de ces zones par la densification, le cadre de vie, ou la biodiversité. La loi intègre également la fixation de densités de construction minimales dans les PLU, notamment sur les secteurs les plus urbanisés. Les locaux vacants constituent également un enjeu pour la densification notamment sur les zones commerciales, sur lesquelles pourra être appliquée une taxe pour réduire les vacances commerciales. Enfin, l’émergence actuelle du portage de projets par des foncières sera intéressante pour réduire la spéculation foncière et la relance des commerces. Sur les modèles économiques, France relance s’est saisie de la question du coût de la densification de la ville sur la ville, avec le fonds friche dont sa pérennisation est d’ores et déjà prévue. La réutilisation des friches est un enjeu important pour répondre à l’objectif ZAN tout en contribuant à la dynamisation de la relance de l’activité économique, objectif du plan France relance. Une aide à la relance de la construction durable sera également attribuée forfaitairement aux communes qui ont délivré des autorisations d’urbanisme au-dessus du seuil fixé. Des réflexions sont aussi en cours autour de la fiscalité d’opérations de densification ou de construction/déconstruction. Enfin, il est prévu une nouvelle exonération de plein droit depuis le 1er janvier 2022 pour les places de stationnement en sous-œuvre.

S’appuyer sur des outils réglementaires, contractuels et opérationnels

Les collectivités pourront s’appuyer sur un panel d’outils qui a vocation à s’adapter aux nouveaux modes de vie et à faire évoluer les pratiques pour mettre en œuvre le ZAN dans leur politique d’aménagement. Pour autant, il sera important de planifier en amont ces outils dans les documents de planification. Une étude de potentiel de densification est à réaliser au titre de la loi Climat et résilience sur les zones déjà urbanisées dans les PLU (et cartes communales) assortie d’un échéancier prévisionnel harmonisé avec l’échéance du bilan du PLU et du Scot. La loi introduit également des dispositions spécifiques aux zones commerciales en limitant très fortement les implantations qui créent de l’artificialisation.

La démarche expérimentale BIMBY

La démarche Build in my backyard (Bimby, soit « construire dans mon jardin »), apparaît dans certains territoires. Elle mobilise le foncier dans les zones urbanisées grâce à un portage politique en proposant un service gratuit et ouvert à tous les propriétaires fonciers qui souhaitent développer un projet sur leur parcelle qui permettrait de couvrir la production nouvelle de maisons individuelles. L’enjeu de ce type de démarche est de « réinventer » les formes urbaines en articulant densité, nature, distanciation et intimité qui sont des demandes soulignées par la récente crise sanitaire.

Réconcilier l’aménagement et l’écologie

La mise en œuvre d’un nouveau modèle d’aménagement sera d’envisager l’objectif ZAN comme une stratégie de réconciliation entre l’urbanisme et l’écologie. Pour y parvenir, la loi Climat et résilience renforce la protection de la biodiversité et des continuités écologiques dans les documents de planification. Les documents d’orientation et d’objectif auront vocation à identifier par des OAP des zones préférentielles pour la renaturation par la transformation de sols artificialisés en sols non artificialisés en limitant l’imperméabilisation des sols dans la logique « ERC », et à définir les actions à mettre en œuvre sur les espaces de transition entre les franges urbaines et rurales. Une dérogation supplémentaire introduite par la loi Climat et résilience pourra être accordée sur certains secteurs (friches, zones très urbanisées) pour adapter les gabarits afin d’intégrer des espaces extérieurs, des biomatériaux ou de la végétation, et des permis de végétalisation permettront d’autoriser le développement de la nature en ville dans un objectif d’intérêt public. Insérés dans les PLU, les coefficients de végétalisation peuvent contribuer également à la recherche d’un équilibre avec la nature en ville grâce notamment aux espaces libres et aux plantations demandées pour chaque projet, et à améliorer ainsi les bilans de consommation de l’artificialisation.
Enfin, des outils d’animation se développent sur les territoires pour accompagner les acteurs locaux dans la prise de conscience des bénéfices des services écosystémiques rendus par la renaturation. Les agences régionales de la biodiversité (ARB) développent actuellement le projet Life Artisan qui a pour objectif d’identifier les solutions d’adaptation fondées sur la nature en s’appuyant sur les solutions existantes (trame verte et bleue, ressources en eau…). La Caisse des dépôts a démontré par modélisation que les bénéfices non marchands de la renaturation compensaient largement les investissements. Sur les projets de renaturation de friches, un gain d’attractivité est déjà constaté, comme à Niort sur le projet du Port-Boinot avec un confort d’usage de 6 degrés gagné dans les espaces publics.

Imaginer des stratégies d’aménagement innovantes

Les réponses urbaines innovantes sont de plus en plus nombreuses et se multiplient sur tous les territoires par le biais des formes urbaines, et par la densification des projets, par exemple avec l’usage des parkings sous-utilisés, la mixité des fonctions dans un bâtiment, la mutualisation ou la location de locaux sous-utilisés, les opérations de déminéralisation et de renaturation, ou encore le réemploi des matériaux.
L’État a également lancé un programme d’innovation urbaine dans le cadre du 4e programme d’investissements d’avenir (PIA4) qui a pour objectif de récompenser les « démonstrateurs de la ville durable ». Des démarches s’organisent aussi sur les territoires à destination des administrés qui recherchent de plus en plus un habitat diversifié, abordable, et désirable. L’Institut Paris Région propose des solutions basées sur l’adaptation des règles du PLU et des expérimentations de nouvelles formes urbaines (morphologie et règles d’implantation des bâtis sur la parcelle).
L’objectif ZAN requestionne également le mode d’habiter, comme avec les habitats partagés (les béguinages) qui permettent d’optimiser l’utilisation des espaces avec un mouvement contemporain de retour aux « communs ».

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