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Décentralisation

Education : « Le principe d’égalité est un mythe », selon Pascale ­Bertoni

Publié le 12/07/2022 • Par Michèle Foin • dans : France

élèves école classe bureau
lev dolgachov
Juridiquement, le mouvement de territorialisation des politiques scolaires se heurte au principe d’égalité, l’Etat gardant une place prépondérante qui cantonne les collectivités à un rôle subsidiaire. C’est l'analyse de Pascale Bertoni et Raphaël Matta-Duvignau, maîtres de conférences en droit public à Paris-Saclay, et d'autres chercheurs.

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L’éducation est le premier poste du budget de l’Etat. Avec 160 milliards d’euros, la dépense intérieure d’éducation (DIE) atteignait 7 % du PIB en 2020. Ce qui n’empêche pas notre pays d’avoir le système éducatif le plus inégalitaire des pays de l’OCDE. Les derniers résultats de l’enquête ­Pisa, qui mesure les résultats des élèves âgés de 15 ans dans 79 pays de l’OCDE, montrent, en effet, une différence de 107 points entre les élèves français venant de familles favorisées et ceux issus de milieux défavorisés. La moyenne des Etats membres n’est qu’à 89 points. Un comble dans un pays qui a fait de l’égalité l’un des principes fondateurs de la République.

Il s’agit en réalité d’un effet pervers de la centralisation de l’Etat, qui a certes permis d’ériger un service public unifié, accessible à tous, mais qui ne résiste pas à la massification de l’enseignement.

Les premières lois de décentralisation introduites en 1982 ont été pensées pour ­compenser ce phénomène. Mais ce mouvement de territorialisation des politiques scolaires se heurte, d’un point de vue juridique, au principe d’égalité, l’Etat gardant une position prépondérante qui cantonne les collectivités territoriales à un rôle subsidiaire.

C’est ce qu’analysent ­Pascale ­Bertoni et ­Raphaël Matta-­Duvignau, maîtres de conférences en droit public à l’université Paris-Saclay (université de Versailles Saint-Quentin-en-Yvelines), ainsi que neuf autres chercheurs dans le rapport thématique du Centre national d’étude des systèmes scolaires (Cnesco) « Les politiques éducatives au prisme de la déconcentration et de la décentralisation : aspects juridiques », publié en mars.

Dans la répartition des rôles et des compétences en matière éducative, les collectivités se plaignent souvent d’être les « prestataires de service » de l’Etat. Pourquoi freine-t-il autant ?

L’enseignement n’est pas une prestation de service, c’est un outil de transmission des valeurs. L’Etat ne veut pas laisser échapper cette fonction très importante qui s’est construite à travers la laïcité. Dans le préambule de la Constitution de 1946, il est inscrit que le service public, laïc et gratuit est un devoir d’Etat. C’est la raison pour laquelle il ne le délègue pas juridiquement. L’école a été ­conçue pour que tout le monde bénéficie du même enseignement sur tout le territoire. Mais cette uniformité, qui s’explique par des raisons philosophiques et juridiques, ­rencontre des limites. Trop d’égalité tue l’égalité. D’où l’idée de ­déconcentrer.

Contrairement à ce que l’on pense, ce sont les rectorats des régions académiques qui détiennent l’essentiel des compétences, et non le ministère. Dans les années 80, les lois de décentralisation ont opéré des transferts de compétences pour accentuer cette territorialisation. L’Etat se taille la part du lion, avec l’aspect noble de la pédagogie. Aux collectivités territoriales l’aspect matériel de construction des écoles, du transport scolaire, des services ­publics qui ne sont pas le cœur même de la fonction éducative, mais qui lui sont indispensables. Les limites à la décentralisation sont donc juridiques, liées au principe d’égalité. Si l’on voulait donner des pouvoirs pédagogiques aux collectivités territoriales, il faudrait réformer la ­Constitution. Or il n’y a pas de volonté politique de le faire. L’enseignement reste un outil extrêmement politique.

Depuis les lois de décentralisation, les collectivités s’impliquent pourtant davantage dans le système éducatif. Vous montrez qu’en réalité l’Etat verrouille efficacement le système, grâce à l’affectation des élèves et des enseignants. Les collectivités sont-elles condamnées à rester cantonnées à un rôle subsidiaire ?

Certaines collectivités veulent aller sur le terrain pédagogique, d’autres pas du tout. Mais est-ce vraiment le rôle des collectivités locales ? Le problème, c’est le risque d’embrigadement des ­consciences. L’échelon étatique limite ce risque. Pour transférer du pouvoir en matière pédagogique, il faudrait que toutes les collectivités soient sur un pied d’égalité, ce qui n’est pas le cas, en raison des inégalités fiscales et financières. Un problème que nous ne parvenons pas à résoudre. Il suffit de voir le nombre de lois sur les finances locales et les péréquations financières et fiscales pour se rendre ­compte que cela ne fonctionne pas. Or la pauvreté n’est pas uniquement en Seine-Saint-Denis, elle existe aussi dans des petites communes, qui ont déjà du mal à assurer leurs dépenses obligatoires.

Vous écrivez que « les transferts de compétences opérés par l’Etat l’ont certes été pour des raisons d’efficacité du service public, mais ils ne sont pas sans arrière-pensées financières ». Quelles sont-elles ?

Depuis 2008, d’un objectif de donner plus de ­compétences aux collectivités, nous sommes passés à celui de réaliser des économies. Afin d’entrer à tout prix dans les critères de Maastricht, comme il y a un problème de ressources, il faut diminuer les dépenses. L’une des solutions est donc de transférer les compétences avec des ressources qui ne sont pas pérennisées. Cela incite aux économies, ce qui n’est pas un mal ! Mais il y a des limites. J’en veux pour preuve la réforme des rythmes scolaires. Pour certaines collectivités, cela ne posait pas de problème. Pour d’autres, elle a été une catastrophe, d’où la pression de revenir à la semaine de quatre jours. Ces communes ont dû ponctionner sur leurs ressources fiscales, avec des conséquences sur le contribuable local. En voulant régler un problème d’inégalités, on en a créé d’autres.

Le principe d’égalité vient-il contrecarrer toute tentative de décentralisation ?

La ­déconcentration de l’Education nationale se fait au niveau des recteurs. La création des régions académiques a été ­conçue pour que le préfet de région puisse avoir un ­interlocuteur. Il ne s’agit pas de micropolitiques, mais de politiques territorialisées au niveau des régions. On ne peut pas concevoir la politique éducative en Ile-de-­France comme dans le ­Larzac : le tissu scolaire n’est pas le même. Cela favorise le bon fonctionnement de la décentralisation. De là à dire qu’il faudrait aller au-delà… Si les collectivités territoriales finançaient le service public de l’enseignement avec leurs ressources propres, alors le ­contribuable aurait son mot à dire. Or nous sommes sur une mission de souveraineté. Cela doit rester défini par l’Etat.

Le principe d’égalité est une nécessité. Mais c’est un ­concept largement idéologique, un mythe. Certains enfants sont bons à l’école et d’autres pas. Il y a surtout des inégalités sociales. On peut essayer de lutter ­contre pour rétablir l’équilibre. Mais l’uniformité vient créer des inégalités entre les classes sociales, entre les milieux urbains aisés et les zones difficiles. La décentralisation en crée d’autres entre villes et communes rurales. Sans ­compter les déserts éducatifs dans l’enseignement supérieur. Ces inégalités sont liées à la nature même du territoire. Rétablir l’égalité par la décentralisation : je n’y crois pas.

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