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[Opinion] Décentralisation

« Les tares congénitales de la décentralisation à la Française »

Publié le 24/06/2022 • Par Auteur associé • dans : France, Opinions

reforme-territoriale-decentralisation
Jeantrekkeur / AdobeStock
Pierre Calame est un haut fonctionnaire qui a été une des parties prenantes des négociations autour des premières lois de décentralisation. Quarante ans plus tard, il tire le bilan dans une tribune dans la Gazette d'un rendez-vous manqué "conduit par de grands féodaux". Face à ce constat, il tente d'esquisser quelques pistes pour repenser la décentralisation dans les années à venir.

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Pierre Calame

Pierre Calame

Ancien haut fonctionnaire du ministère de l'Equipement, animateur de l’appel « Osons les territoires ! »

Ingénieur en chef des Ponts et Chaussées, j’ai été nommé en 1980 sous-directeur à la Direction de l’Urbanisme et des paysages, responsable notamment des politiques foncières et de la tutelle des Agences d’urbanisme.

Je venais de Valenciennes où j’avais dirigé pendant des années les services du ministère de l’Équipement dans cet arrondissement de près de 500 000 habitants confronté à une très grave crise économique et sociale après l’effondrement de ses bases économiques, mines puis sidérurgie et grosse métallurgie. En charge des infrastructures, des canaux, de l’habitat, de la planification urbaine dans cette période où l’État gardait encore toutes ses prérogatives, j’avais sillonné le territoire en long et en large, en connaissant tous les acteurs, tous les défis, tous les replis.

En désaccord avec les lois de décentralisation

En 1981 je suis devenu par mes fonctions une des parties prenantes de la négociation interministérielle de ce qui allait devenir les premières lois de décentralisation. Du fait de mes engagements aux côtés des élus du Valenciennois, jugés trop intenses par un préfet qui n’avait pas hésité, malgré les lois préconisant la collaboration étroite de l’État et des collectivités locales dans la définition et la mise en œuvre des documents d’urbanisme, à interdire aux élus de se réunir dans les locaux du ministère de l’Équipement, j’étais arrivé à Paris avec la réputation d’un partisan de la décentralisation.

Ce qui ne m’a pas empêché de démissionner en 1983 pour marquer mon désaccord avec des lois de décentralisation souffrant selon moi de tares congénitales. La suite des évènements m’a donné raison. Une tare congénitale peut faire l’objet d’innombrables mesures correctrices, elle continue à marquer de son sceau l’ensemble du système.

Pour comprendre ces tares et leur origine idéologique, il faut se replacer dans le contexte de l’époque et en rappeler les principaux protagonistes. La gauche était arrivée au pouvoir en 1981. De tout temps elle avait été plutôt jacobine. Les pouvoirs locaux à ses yeux reflétaient le monde du passé, celui de pouvoirs locaux dominés par des notables à l’ancienne, médecins, pharmaciens, propriétaires fonciers, avocats, et les revendications d’autonomie de sociétés locales résistant à l’égalité de tous au sein d’une République une et indivisible contrariaient le rêve d’une société sans grumeau où aucun obstacle ne se dressait entre les citoyens et l’État.

Nous-mêmes, jeunes hauts fonctionnaires du Gaullisme finissant, avions été formés dans l’idée que nous incarnions la modernité : un intérêt général rationnellement construit face à des coalitions d’intérêts particuliers qui tentaient de retarder la marche triomphante du progrès et de la raison.

Une réforme conduite par de grands féodaux

En 1981, le basculement de la gauche en faveur de la décentralisation était récent et, pour tout dire, encore peu élaboré, sinon au sein de la mouvance rocardienne du PS, marginalisée. La décentralisation a été largement portée par Gaston Defferre, grand baron du Midi, alors Ministre puissant de l’Intérieur, et par Pierre Mauroy, Premier Ministre, grand baron du Nord, maire de Lille, Président du Conseil régional du Nord Pas de Calais. Ils dirigeaient les deux plus puissantes fédérations socialistes de France. Leur interlocuteur à droite était Olivier Guichard, grand baron de l’Ouest, plusieurs fois ministre, Président du Conseil régional des Pays de Loire, pilier du Gaullisme. Une réforme conduite, donc, par de grands féodaux, des experts du pouvoir local qui en connaissaient tous les rouages, toutes les ficelles.

Sous le Gaullisme, plusieurs tentatives avaient été menées pour convertir à une France devenue urbaine des institutions, communes et départements, conçues pour une France rurale. La création du District de la Région Parisienne par Paul Delouvrier à la demande expresse du Général de Gaulle, le développement des sociétés d’économie mixte par François Bloch Lainé à la Caisse des Dépôts, la Loi d’orientation foncière et urbaine conçue par Edgar Pisani, avec la création d’Agences d’urbanisme et l’élaboration de Schémas directeurs d’aménagement et d’urbanisme en coopération entre État et collectivités locales, les Communautés urbaines, imposées ou volontaires, pour dépasser les limites communales en transférant une partie des compétences à l’échelle de l’agglomération : toutes innovations répondant à la nécessité de sortir du carcan ancien pour se mettre à l’échelle de la politique d’aménagement du territoire et du développement urbain rapide.

Mais, contrairement à d’autres pays européens, la France avait reculé devant l’idée d’une refonte profonde des structures locales, d’une fusion autoritaire des communes au profit d’entités à la hauteur des défis concrets de la société, d’une disparition des départements, héritages de l’administration de la Révolution et de l’Empire, au profit de Régions fortes dotées de compétences, y compris législatives et d’un budget important. Ces réformes structurelles plus générales se heurtaient à la force des identités locales, au lobby des élus locaux, fortement représenté dans les deux Chambres, et à la réticence de l’État de voir se constituer de réels contre-pouvoirs et d’évoluer vers une structure fédérale.

Trois tares congénitales

C’est dans ce contexte que les promoteurs de la réforme de 1982 ont inventé une décentralisation souffrant de trois tares congénitales : la commune et le département confortés dans leur rôle ; les blocs de compétences ; le refus de toute tutelle d’une collectivité territoriale sur une autre.

La commune et le département confortés dans leur rôle au détriment de la création d’un réel pouvoir à la bonne échelle, celle des bassins de vie. C’est la consécration de la France rurale dans une Europe urbaine. Les communes n’ont ni la taille ni les moyens humains et financiers de conduire le développement urbain puis, aujourd’hui, la transition écologique et sociale. L’État garde la main mais tout en se retirant du territoire, en repliant l’administration d’État dans les préfectures départementales ou régionales. Perdant ce faisant la connaissance intime de la société, elle se « préfectoralise » et va régenter la société depuis le haut.

Les écarts de richesse fiscale entre communes d’une même agglomération justifient par ailleurs la faiblesse de la décentralisation des moyens financiers. Un État, 36 000 communes, ce qui exclut toute approche différenciée du territoire, toute contractualisation personnalisée. Place aux politiques nationales que les communes sont chargées de décliner dans une contractualisation par projet. L’État désapprend le territoire.

Les blocs de compétence. L’idéologie l’emporte sur le réel. Aucun problème effectif des sociétés ne peut se traiter aujourd’hui à un seul niveau : santé, économie, éducation, cohésion sociale, transition énergétique, habitat… toutes ces questions supposent de conjuguer unité et diversité, cohésion et adaptation à chaque contexte local.

La question de la coopération entre niveaux de gouvernance est devenue centrale, la question de la répartition des compétences entre les niveaux devenant secondaire. C’est si vrai que l’Union européenne, dans sa communication d’octobre 2018, fait de la gouvernance à multi-niveaux et du principe de subsidiarité active, qui en est la traduction concrète, le principe de base des politiques européennes.

Mais les promoteurs de la décentralisation « à la Française » ont un dogme : pour que la démocrate fonctionne il faut que les citoyens sachent qui est responsable de quoi pour pouvoir sanctionner par leur vote le bon ou mauvais usage des compétences. On va alors s’échiner à distribuer et redistribuer les compétences au gré des lois successives qui ont cherché à corriger la première tare en inventant de nouvelles institutions plus à l’échelle des problèmes, mais en renvoyant dans l’impensé la question des relations entre ces nouveaux niveaux d’administration et les communes.

Le paradoxe est qu’au fil des lois et de la création de nouveaux niveaux auxquels ont été transférés diverses compétences, les maires, toujours perçus par la population comme les détenteurs de pouvoir les plus proches des citoyens, ont tendu à garder du personnel chargé de suivre l’action menée par les échelons du dessus, multipliant les doublons. Tout a été fait pour clarifier les responsabilités de chacun avec le résultat inverse : un mille-feuille administratif et politique sans visibilité pour les citoyens.

Les premières années de la décentralisation on a assisté à une chasse aux coopérations entre autorités locales et État. Au sein du ministère de l’Équipement, les travaux à honoraires qui permettaient de maintenir sur le terrain une capacité d’ingénierie permanente ont été voués aux gémonies. Quant au co-financement par l’État des Agences d’urbanisme, espace de coopération entre État et collectivités territoriales, nous avons réussi à le sauver et le pérenniser par un arbitrage de dernière minute tant il était contraire au dogme en vigueur.

Le refus de toute tutelle d’une collectivité territoriale sur une autre. Les promoteurs de la décentralisation étaient de grands experts du clientélisme et, de ce fait, poussaient à la décentralisation tout en se méfiant, dans les faits, des élus locaux ; d’où leur souci qu’une collectivité ne se trouve pas défavorisée du fait d’un exercice partial de la tutelle d’une collectivité de rang supérieur.

Mais ce principe, que l’on ne retrouve bien sûr pas dans les États réellement décentralisés et confiants dans la démocratie, a eu deux conséquences considérables : tout arbitrage continue à remonter à l’État présumé lui impartial, ce qui est assez cocasse par la reconnaissance qu’il valait mieux faire confiance à la technocratie d’État qu’à la démocratie locale ; et la contractualisation entre Régions et collectivités s’est fondée sur des co-financements de politiques sectorielles.

Un retard culturel en matière de gouvernance

En quarante ans, les lois successives ont tenté de recréer à l’échelle des bassins de vie des entités administratives et politiques mais sans parvenir à corriger ces trois tares. En 2020, la circulaire créant les Contrats de relance et de transition écologique, CRTE, illustre à merveille les contradictions dans l’approche de l’État.

La circulaire énonce des objectifs magnifiques ; voilà l’État prêt à renoncer à ses multiples contractualisations sectorielles pour aller vers une contractualisation globale à l’échelle des bassins de vie sur la base de stratégies à long terme élaborées avec tous les acteurs. On applaudit… pour déchanter aussitôt : le périmètre des bassins de vie sera défini par les préfets, retour donc à l’ordre napoléonien ; les stratégies « à long terme » devront être prêtes dans les six mois ce qui est faire preuve de mépris, d’incompétence ou des deux ; et les financements contractuels devront être conformes à la centaine d’objets du plan de relance, définis depuis Paris et qui n’ont rien à voir avec une approche systémique de la transition ancrée dans chaque bassin de vie.

La France est-elle capable de combler son retard culturel en matière de gouvernance ? Ce sera un enjeu majeur de la législature qui s’ouvre.

Avec un collectif créé au sein de la Fabrique des transitions, nous avons élaboré un cahier de propositions que vous pourrez découvrir sur son site, avec de nombreux textes à l’appui. Il propose notamment de nouvelles perspectives pour la décentralisation.

L’enjeu n’est pas de créer de nouvelles institutions, elles sont déjà pléthoriques. La réforme régionale de 2014, engagée par François Hollande,  est d’ailleurs le parfait exemple de ce qu’il ne faut pas faire : la puissance des régions n’a rien à voir avec leur taille mais avec leurs compétences et leurs moyens financiers ; avec ses 600 000 habitants et son territoire de taille modeste au regard de nos régions d’avant la réforme, le Canton de Vaud en Suisse, l’État de Vaud comme on l’appelle d’ailleurs, a infiniment plus de force et de moyens d’action que la plus grande région française. Jouer avec les périmètres, à peine les anciennes régions installées, est le meilleur moyen de vacciner les citoyens contre la politique. Sans parler de l’absurdité de créer des régions comme la Nouvelle Aquitaine qui fait 700 kilomètres du Nord au Sud.

Repenser la décentralisation c’est corriger les trois tares congénitales de la décentralisation actuelle et pour cela fonder la gouvernance à multi-niveaux et mettre en œuvre le principe de subsidiarité active, énoncé par la communication de la Commission européenne d’octobre 2018.

Il en découlera un rôle renforcé des EPCI vis à vis des communes, et des Régions vis à vis des EPCI, non pas pour effacer la commune mais au contraire pour lui permettre, à l’intérieur de principes directeurs élaborés en commun, de trouver les réponses les mieux adaptées à son contexte.

Pour cela il faudra que les EPCI disposent des moyens humains de concevoir, conduire et animer des politiques de transition à long terme avec tous les acteurs publics et privés, en les dotant d’Agences économiques territoriales co-financées par l’État, en s’inspirant de la création des Agences d’urbanisme  dans les années soixante pour  faire face aux défis du développement urbain, avec.

Une redistribution de l’assiette fiscale au profit des collectivités territoriales est inévitable si l’on veut que l’État se concentre sur ses fonctions régaliennes et sur la péréquation entre régions riches et pauvres, à charge pour les Régions d’assurer les péréquations en leur sein sur la base de principes directeurs définis en commun dans l’esprit de la subsidiarité active. Il en résultera une profonde transformation culturelle des agents de l’État qui quitteront leur rôle prescriptif pour animer l’échange d’expérience entre les collectivités de tous niveaux.

La boussole de l’action politique des prochaines décennies est celle de la seconde modernité : réparer, recréer les relations entre l’humanité et la nature, entre les personnes, entre les sociétés, entre pensée et action, entre émotion et raison, entre l’économique, le social et l’écologique, entre gouvernants et gouvernés. Il faudra pour cela s’appuyer sur les acteurs les mieux à même de créer et gérer les relations. C’est le cas des territoires : Osons les territoires !

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