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FINANCES

Une nouvelle piste de valorisation du domaine public ?

Publié le 01/08/2011 • Par La Rédaction • dans : • Source : Territorial.fr

Par délibération du 21 octobre 2010, la commune d’Avignon a décidé d’assujettir à une redevance pour occupation du domaine public certains établissements dont la clientèle stationne sur les trottoirs. La décision rendue par le tribunal administratif de Nîmes en mars 2011 a confirmé la légalité de cette décision pour autant qu’elle ne contrevienne pas au principe d’égalité. Au-delà des aspects financiers, cette décision impacte aussi le développement commercial et l’aménagement des centres-villes.

[Mise à jour] La cour administrative d’appel de Marseille a annulé le 26 juin 2012 cette délibération.

Occupation payante du domaine public
La délibération du 21 octobre 2010 prise par la commune d’Avignon a instauré une redevance pour occupation du domaine public pour tout distributeur automatique de billets et de toute autre nature, installé en façade de bâtiment et accessible directement depuis le domaine public (1 500 euros par an et par distributeur) ainsi que pour les commerces pratiquant des ventes ou activités diverses au travers de vitrines ou de comptoirs ouvrant sur le domaine public sur lequel stationnent des clients (130 euros par mois et par mètre linéaire), à l’exception des commerces procédant à la vente ou à la location de services ou biens culturels.

Soucis d’équité
Le produit attendu par la commune est de l’ordre de 93 000 euros (pour dix-neuf distributeurs de billets et dix-huit snacks ouvrant uniquement sur la voie publique). L’instauration est justifiée notamment par le fait que ce type d’occupation du domaine public engendre pour la collectivité des frais d’entretien plus importants, et par un souci d’équité avec les autres commerçants acquittant une redevance d’occupation lorsqu’ils disposent des tables et des chaises sur le domaine public. Dans les deux cas (avec ou sans tables et chaises), l’usage collectif de la dépendance domaniale est remis en cause et l’occupation privative procure un avantage.

Toute occupation du domaine public
L’article L.2125-1 du Code général de la propriété des personnes publiques (CG3P) dispose que sauf dérogation (voir encadré) toute occupation ou utilisation du domaine public d’une personne publique mentionnée à l’article L.1 (État, collectivités territoriales et leurs groupements, établissements publics) donne lieu au paiement d’une redevance sauf lorsque l’occupation ou l’utilisation concerne l’installation par l’État des équipements visant à améliorer la sécurité routière. Selon l’article L.2125-3 du CG3P, la redevance due pour l’occupation ou l’utilisation du domaine public tient compte des avantages de toute nature procurés au titulaire de l’autorisation. Elle reste due même en l’absence de titre légal d’occupation (cour administrative d’appel de Marseille, 6 novembre 2008, n° 06MA02526, Sarl X-Grasse).

La contrepartie d’un avantage
Le tribunal administratif de Nîmes, saisi en décembre 2010 d’un recours en annulation contre la délibération de la commune d’Avignon, a rendu une décision le 3 mars 2011. Il considère qu’indépendamment du simple droit d’accès tiré de la qualité de riverain de la voie publique, les personnes qui ne peuvent exercer leur activité lucrative et réaliser les opérations matérielles de vente ou de transactions que parce que leur clientèle stationne temporairement sur la voie publique devant leur établissement doivent être regardées comme utilisant pour elles-mêmes le domaine public.

Il ajoute que les commerces concernés n’ont nul besoin de détenir une autorisation d’occupation ou d’utilisation de voirie (reprenant ainsi la jurisprudence de la CAA de Marseille du 6 novembre 2008) mais que leur activité n’est rendue possible que par cette occupation et ne pourrait se dérouler à l’intérieur de leurs magasins qui est dès lors soumis à une moindre valeur locative. La redevance constitue ainsi la contrepartie d’une occupation du domaine public et de l’avantage qu’elle leur procure.

La discrimination tarifaire est justifiée
La délibération de la commune d’Avignon établit une tarification discriminante entre les usagers de la voie publique. Le principe d’égalité permet qu’il soit fait application de règles différentes à des situations différentes. On sait depuis 1974 et le fameux arrêt de principe du Conseil d’État, Denoyez et Chorques (10 mai 1974) qu’une collectivité ne peut mettre en oeuvre une discrimination tarifaire (hormis les cas prévus par la loi), que si elle répond à une nécessité d’intérêt général en rapport avec les conditions d’exploitation du service, ou s’il existe entre les usagers des différences de situation appréciables.

Le TA de Nîmes a considéré que la distinction faite par la délibération communale entre les exploitants de distributeurs de billets de banques et les commerçants de diverses denrées, notamment alimentaires, répond à une différence de situation objective et n’est ainsi pas constitutive d’une rupture du principe d’égalité entre les usagers du service public.

Le principe d’égalité doit être respecté
La juridiction administrative s’est également prononcée sur l’autre distinction opérée par la commune d’Avignon qui visait à exonérer de la redevance d’occupation du domaine public les sociétés à objet commercial vendant des objets ou des services culturels. Le TA a décidé qu’une telle exonération contrevenait au principe d’égalité entre les usagers du domaine public. L’article L.125-1 du CG3P n’autorisant une utilisation ou occupation gratuite du domaine public qu’aux associations à but non lucratif qui concourent à la satisfaction d’un intérêt général. Cette disposition a donc été déclarée illégale et annulée par le TA.

Une décision à suivre
Cette jurisprudence du TA de Nîmes n’est qu’une décision de première instance et devrait suivre la procédure contentieuse de l’appel et de la cassation qui pourrait notamment affiner la notion d’occupation du domaine public (quid des files d’attente devant les cinémas, les théâtres…). Le retentissement médiatique qu’a provoqué cette affaire va certainement susciter des vocations parmi les élus locaux en recherche de nouvelles sources de financement.

Des enjeux financiers secondaires
La polémique est assurée et l’arbitrage se fera entre enjeux financiers, relations avec les commerçants et aménagement des centres-villes. L’exemple avignonnais en est une illustration : la recette attendue représentant une part infime des recettes réelles de fonctionnement du budget communal, la redevance a rapidement été baptisée péjorativement « taxe kebab » avec mobilisation de la presse locale et nationale dans laquelle certains commerçants menacent de licencier du personnel ou de fermer boutique. Mais au-delà du volet financier, la volonté de la commune est avant tout de lutter contre la prolifération des sandwicheries et des distributeurs de billets dans les artères principales du centre-ville.

Dérogations

Deux dérogations sont prévues pour permettre d’exonérer du paiement de la redevance d’occupation du domaine public :

  • lorsque l’occupation ou l’utilisation est la condition naturelle et forcée de l’exécution de travaux ou la présence d’un ouvrage, intéressant un service public qui bénéficie gratuitement à tous ;
  • lorsque l’occupation ou l’utilisation contribue directement à assurer la conservation du domaine public lui-même.

En outre, l’autorisation d’occupation ou d’utilisation du domaine public peut être délivrée gratuitement aux associations à but non lucratif qui concourent à la satisfaction d’un intérêt général.

Fabrice Gaureau
Responsable administratif et financier au sein d’un EPCI

Références

- Articles L.2521-1 et L.2125-3 du CG3P.
- TA Nîmes, 3 mars 2011, Société Le Palais des pains, n° 1002678.

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