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Financements

Le Grand Paris ne pourra pas éviter une réforme de son financement

Publié le 06/05/2022 • Par Pascale Tessier • dans : A la Une finances, Actu experts finances, Décryptages finances, France, Régions

Le grand Paris
D. Telegin/Funny studio/Adobestock
La Métropole parisienne n’a de grand que les ambitions que le législateur souhaitait lui donner. Après 5 années d’existence, l’Institut Paris Région a dressé un état des lieux d’un dispositif financier complexe qui n’aide pas l’EPCI à prendre toute sa place, comme il laisse un flou sur ses perspectives.

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Cet article fait partie du dossier

Grand Paris : un débat capital

Depuis la création de la Métropole du Grand Paris en 2016, qu’il s’agisse de son périmètre, de ses compétences ou de son financement, les débats sont légion. Faute d’avoir tranché sur la réorganisation parisienne durant le premier quinquennat, le gouvernement a mis sur pause les luttes d’influence et cogitations méningées. Mais la partie cachée de l’iceberg n’en demeure pas moins en attente d’une feuille de toute clarifiée, certains élus et acteurs étant prêts à bondir en cas de périmètre contenu à la petite couronne élargie à un intérêt économique, quand les autres s’évanouissent à l’idée que les frontières puissent encercler la totalité des huit départements franciliens, voire même un peu d’Oise ou de Normandie.

6 ans après, force est de constater que la Métropole du Grand Paris n’a pas trouvé la place que le législateur souhaitait lui donner. Dans ce contexte complexe de relations financières perturbées, de recomposition intercommunale, de faiblesse des compétences et de capacité limitée à résorber les inégalités qui avait pourtant motivé sa création, l’Institut Paris Région a voulu dresser un état des lieux des relations financières entre les différents établissements publics dans un rapport intitulé « Communes, EPT, MGP État des lieux et enjeux des relations financières dans le cœur d’agglomération ». Non pas pour dire ce qu’il faudrait faire mais pour présenter une photographie consolidée des comptes des établissements sur les cinq dernières années. Sans éluder les actuels débats autour du dispositif financier.

Comme les autres… mais pas vraiment ! 

On aurait pu imaginer que la création de la Métropole du Grand Paris (MGP) soit copiée sur celles de Lyon ou Aix Marseille Provence. Mais la parisienne n’est pas une copie conforme de ses consœurs de droit commun, dès que lors que des syndicats mixtes historiques continuent d’exercer des compétences sur lesquelles les autres métropoles ont pris la main. En outre, son empilement de trois couches (métropole, établissements publics territoriaux -EPT- et communes) rend la métropole dépendante des EPT qui dépendent, à leur tour, des communes. En témoigne la dynamique fiscale liée aux impôts de production : dans les intercommunalités de droit commun, ce sont elles qui la perçoivent et en reversent une partie aux communes via les attributions de compensation ; au sein de la MGP, c’est l’inverse qui se produit puisque ce sont les communes qui contribuent au financement des EPT, avec le risque  de devenir, au cas par cas, un syndicat à la carte avec des communes imposant leurs exigences.

Une épée de Damoclès à très court terme

En fait, la mécanique financière est complexe et elle n’est pas gravée dans le marbre de la pérennité. La création de la MGP a bouleversé l’organisation de la fiscalité propre, avec une centralisation des impôts ménages par les communes et un partage de la fiscalité économique entre les EPT et la MGP. La CVAE est la première ressource de la métropole mais son évolution (-3 % budgété par la MGP sur 2022) rend le moyen terme très flou.

Les produits affectés à la MGP proviennent donc essentiellement de la fiscalité économique et des dotations reversées par l’État, que percevaient jusqu’alors les communes ou anciens EPCI. Parallèlement, d’autres ressources auparavant levées par les EPCI ont été réaffectées aux communes, ne pouvant être perçus par les EPT. Afin de prendre en compte les situations antérieures et de préserver les capacités financières des communes comme des EPT, des mécanismes de compensation et de régularisation complexes ont été mis en place et permettent la neutralité budgétaire.

Le législateur avait prévu que la CFE soit perçue par la métropole à compter de 2021. Mais face au tollé des EPT -constitués en Alliance des territoires- qui risquaient de ne plus pouvoir financer leurs services publics cette disposition a été repoussée à 2023. Le feu couve donc toujours, tout prêt à être ravivé car 2023 c’est presque demain et le législateur devra trancher entre une prolongation de l’existant ou une réflexion plus profonde du modèle financier. Les EPT se préparent à agiter le chiffon rouge. Pour l’Institut Paris Région, ce point nécessite « une attention particulière ».

Des attributions de compensation, oui, mais plus complexes encore

Autre composante de la mécanique, les attributions de compensation (AC) sont prévues pour sécuriser les communes lors d’un transfert de ressources vers un EPCI, et correspondent à la différence entre les ressources fiscales transférées à l’EPCI et les charges supportées par ce même établissement au titre des compétences transférées. À la création de la MGP, la détermination des AC a été rendue doublement plus complexe du fait d’une situation préexistante hétérogène avec des communes isolées et des EPCI de droit commun, et du troisième échelon tenu par les EPT qui exercent des compétences obligatoires sans bénéficier de fiscalité propre (hors CFE et TEOM) et de dotations d’Etat. « Au mécanisme traditionnel des AC s’est donc ajouté un autre dispositif pour prendre en compte la prise en charge du financement des compétences exercées par les établissements publics territoriaux », précise l’étude. À noter que les montants des AC versées par la MGP sont très hétérogènes d’une commune à une autre (entre 20 et 4 700€/habitant).

Une réforme ou une prolongation ?

Ce montage explique que les relations soient souvent tendues entre communes, EPT et la MGP dès lors qu’il s’agit de préparer le budget. L’organisation institutionnelle et les mécanismes financiers ne permettent toujours pas à la MGP de trouver son rythme de croisière. Les moyens alloués à la métropole ont connu une montée en régime progressive, traduisant un élargissement des compétences, mais avec des dépenses totales de 19€ par habitant (en 2020), « les capacités d’intervention de la MGP semblent restreintes au regard des communes (1 950€/hab. hors Paris) et des EPT (400€/hab) », conclut l’étude.

« Ces faibles niveaux limitent fortement les possibilités de réduire les inégalités de richesse entre territoires, au- delà des dispositifs existants par ailleurs. A court terme, de nombreuses craintes demeurent également sur les perspectives d’évolution de la CVAE, principales recettes fiscales de la MGP. » Pour leur part, les EPT font face à une équation financière complexe avec un régime de fonctionnement « à plusieurs vitesses » affichant des écarts de 1 à 20 entre les niveaux d’en cours de dette et de 1 à 13 sur les dépenses d’équipements engagées. « Comment envisager des règles uniformes de financement de territoires dont les compétences exercées sont manifestement disparates ? », interroge l’Institut. Pour le moment, les communes semblent renforcées et le choix des élus de maintenir le montant des dotations d’Etat dans les attributions de compensation -alors même que la MGP en subit les baisses- préserve leur capacité d’intervention.

Entre réforme et prolongation sous forme de rafistolage, il faudra trancher, mais l’approche de l’année 2023 rend le rebattage total des cartes de plus en plus difficile. Toutefois, le législateur ne pourra prolonger indéfiniment un schéma de flux qui n’avait pas vocation à être pérennisé. L’Institut note, d’ailleurs que « un certain consensus sur la nécessité d’une réforme institutionnelle et financière dans le cœur d’agglomération semble être partagé tant du côté des élus municipaux que des parlementaires. »

L’exercice compliqué dans l’agrégation des infos à compiler

Valentin Sauques, Chargé d’études finances locales à l’Institut Paris Région

« L’objectif de l’étude était de dresser un état des lieux de la situation et d’analyser comment les choses avaient évolué depuis  5 ans, et non de faire une analyse financière d’un établissement public en particulier », explique Valentin Sauques. « La mécanique financière de ce système -mis en place en 2016- est complexe. Avec trois niveaux d’acteurs, il a fallu préserver, notamment, le financement des services publics locaux assurés par les communes et les établissements publics territoriaux. Il y a une différence entre la Métropole du Grand Paris et les autres métropoles (Marseille, Lyon, métropoles de droit commun) car, ici les compétence des principaux services urbains son exercées par des syndicats mixtes et non pas par la métropole. » Qui plus est, « le fonctionnement des EPT est assez hétérogène, de l’un à l’autre. Comment trouver alors des solutions pérennes alors que les compétences et dépenses associées sont différents ? »

D’autres points d’attention ont été relevés par l’Institut Paris Région : « 2è ressource de la MGP après la CVAE, la dotation de compensation de la part salaires enregistre des baisses successives depuis plusieurs années ; et ces baisses ne sont pas répercutées dans les attributions que la MGP verse aux communes, la MGP jouant un rôle d’amortisseur. Une autre dimension à intégrer est l’évolution des impôts de production, alors que la CVAE est la ressource principale ressource ; si cet impôt venait à être supprimé, quel mécanisme de compensation serait mis en place et, surtout, sur quelle dynamique s’appuierait-il ? »

Sans avoir soulevé de lièvre inconnu, le chargé d’études se satisfait surtout « d’avoir constaté l’intérêt d’avoir pu consolider dans un seul document les données financières sur les différents échelons territoriaux. » Plus que l’absence d’éléments, « c’est leur profusion -grâce à la DGFIP et à l’OFGL- qui a rendu l’exercice compliqué dans l’agrégation des infos à compiler. Espérons que ce document soit utile aux services, aux élus, aux parlementaires pour avoir une vision précise de l’état des lieux, dans le cadre d’une réflexion à mener à court ou moyen terme. »

Cet article fait partie du Dossier

Grand Paris : un débat capital

Sommaire du dossier

  1. Le Grand Paris ne pourra pas éviter une réforme de son financement
  2. Le Sénat s’attaque au « cauchemar légistique » du Grand Paris
  3. Grand Paris : réforme improbable, statu quo impossible
  4. Grand Paris express : les immenses enjeux qui attendent les quartiers des gares
  5. Métropole or not métropole ?
  6. Grand Paris : les départements sauvent leur peau
  7. Les mégas-projets du Grand Paris
  8. Grand Paris : le bras de fer pour la gouvernance
  9. Grand Paris : les principaux acteurs du projet
  10. Grand Paris : un schéma fiscal en deux temps pour la métropole
  11. Grand Paris : entre fiscalité partagée et modeste fonds métropolitain
  12. Métropole du Grand Paris : l’impact sur la péréquation en Ile-de-France
  13. Grand Paris : des retombées économique colossales attendues
  14. Grand Paris Express : une bataille politique, une victoire de la banlieue
  15. Grand Paris : situation d’urgence pour le logement social
  16. [Exclusif] Grand Paris : les leçons du Grand Londres
  17. Le Grand Paris en data (3) : des inégalités sociales entre l’est et l’ouest de la métropole
  18. Le Grand Paris en data (2) : quelle répartition des richesses au sein de la métropole ?
  19. Le Grand Paris en data (1) : des dynamiques de l’emploi contrastées
  20. Métropole du Grand Paris: « une première étape nécessaire, mais à renforcer »
  21. Les offices HLM entraînés dans la tourmente du Grand Paris
  22. Gagner la bataille du foncier : une course contre la montre ?
  23. Grand Paris : « L’émiettement des pouvoirs locaux favorise la ségrégation » – Patrick Le Lidec
  24. « Grand Paris : les ayatollahs de la métropole ont perdu la bataille » – Patrick Devedjian
  25. Grand Paris : le blues des DGS
  26. Métropole du Grand Paris : les agents dans l’attente de réponses
  27. [Frise interactive] Le Grand Paris, un chantier en cours depuis un siècle et demi
  28. Grand Paris culturel : «un défi démocratique à relever»
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