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[Fiche finance] FINANCES

La mise en réserve des DMTO pour les départements : un atout majeur pour pallier les aléas économiques

Publié le 09/05/2022 • Par Auteur associé • dans : A la Une finances, Fiches Finances, France

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Hadafee / Adobe Stock
La dernière réforme fiscale finit de priver les départements de leur dernier levier fiscal. Face aux incertitudes qui président à leur situation financière, ils doivent pouvoir se doter de tous les moyens prudentiels qui leur permettront de faire face à leurs engagements, plus particulièrement en matière d’investissements pluriannuels. En l’absence d’une refonte d’ensemble de la fiscalité locale, leur autonomie financière, et à défaut d’autonomie fiscale, pourrait être facilitée par la possibilité de constituer une mise en réserve budgétaire à partir de l’excédent des droits de mutation à titre onéreux.

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Annabelle Maillard

responsable du budget d’un département

Cet article fait partie du dossier

DMTO : une péréquation complexe, mais substantielle

Rappels sur les droits de mutation à titre onéreux

La loi du 7 janvier 1983, relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État, a prévu le transfert aux départements des droits sur les mutations à titre onéreux (DMTO) d’immeubles situés sur leur territoire. À ces droits s’ajoutent des taxes additionnelles perçues au profit des collectivités territoriales (des communes ou de fonds de péréquation départementaux, des départements et de la région d’Île-de-France).

Ces DMTO constituent une large partie de ce que l’on appelle communément les « frais de notaire ».
Les droits de mutation comprennent les droits d’enregistrement et la taxe de publicité foncière. Ils sont dus à l’occasion d’une « mutation » d’un bien immobilier, par le nouveau propriétaire, le jour de la signature de l’acte. Il est néanmoins possible de réaliser une vente « acte en main » dans le cadre de laquelle le vendeur s’engage à payer la fiscalité et les frais de notaire.

C’est le notaire, à l’occasion de la mutation qu’il constate, qui doit collecter l’impôt, puis le reverser à l’État au moment des formalités d’enregistrement et de publicité foncière. Les services de l’État reverseront ensuite ces recettes aux collectivités où se situent les logements.

Les DMTO sont calculés sur le prix du bien indiqué dans l’acte, augmenté de toutes les sommes dues au vendeur. La commission, éventuellement due à une agence immobilière, n’est donc pas comprise dans l’assiette de la taxe.

Les taux actuels sont en vigueur du 1er juin 2021 au 31 mai 2022 et varient selon les départements.
Le taux de droit commun (taux de base) de la taxe de publicité foncière ou du droit d’enregistrement sur les transactions immobilières est fixé par la loi, à l’article 1594 D du code général des impôts (CGI), à 3,80 % du prix d’achat.

Toutefois, cet article permet aux conseils départementaux de moduler ce taux, celui-ci pouvant atteindre 1,20 % au minimum et 4,50 % au maximum. La quasi-totalité des départements ont décidé de relever leur taux, au maximum prévu par la loi.

Les DMTO, une ressource stratégique

Les DMTO représentent une part importante et dynamique des recettes fiscales des départements et des communes. Au fur et à mesure des différentes réformes fiscales, ils sont devenus une recette stratégique pour les départements, en constante augmentation depuis 2014. Cette évolution des DMTO depuis plusieurs années constitue une véritable bouffée d’oxygène pour les départements, compensant en partie la baisse des dotations et venant contrebalancer la croissance des dépenses sociales.

Les DMTO perçus en 2020 par les départements auront in fine plutôt bien résisté à la crise sanitaire, sociale et économique qu’a connue le pays pendant cette période, ne reculant que de -2 %. Certains départements ont même pu, grâce à l’attractivité de leur territoire, stabiliser cette recette pour la voir considérablement augmenter en 2021.

L’enjeu de sa croissance, de sa prévisibilité et de sa répartition est donc fondamental pour cette strate de collectivité.

Les DMTO prennent une part de plus en plus importante dans les recettes de fonctionnement des départements, augmentant ainsi leur dépendance à une recette soumise à la conjoncture immobilière. Ils deviennent ainsi, depuis plusieurs années, une ressource sur laquelle les départements doivent compter pour pouvoir assumer l’ensemble de leurs compétences.

Évolution du produit des DMTO perçu par les départements

Les DMTO, une recette toujours dynamique mais volatile

L’année 2021 a, quant à elle, connu une véritable envolée des DMTO, avec une hausse de +24 % pour atteindre 16,2 milliards d’euros (Md€) – 3,2 Md€ de plus qu’en 2020 -, démontrant ainsi l’accélération des acheteurs dans la concrétisation de leurs projets immobiliers.

Cette hausse importante des DMTO, qui s’est généralisée sur l’ensemble du territoire en 2021, n’a néanmoins pas été la même pour tous les départements. Alors que les DMTO en Île-de-France croissent en moyenne de +17 % et de +9 % à Paris, ils augmentent de +33 % en Nouvelle-Aquitaine et en Provence-Alpes-Côte d’Azur. Les départements où les DMTO enregistrent les plus fortes hausses, à savoir, au-delà des +40 %, sont la Guyane, l’Yonne, le Cantal, le Lot, la Dordogne, le Gers et le Gard.

Les DMTO continuent de profiter du dynamisme persistant du marché immobilier, marqué par l’accroissement du nombre de transactions encouragé par des taux d’intérêt très bas, gage de qualité de placement sûr et durable.

Ainsi, fin 2021, le volume des transactions de logements anciens a continué d’augmenter, enregistrant une hausse de 17,5 % sur un an.

Néanmoins, impactés par l’évolution du marché immobilier, les DMTO restent une recette qui n’en demeure pas moins volatile pouvant fluctuer fortement d’une année sur l’autre. En effet, les droits de mutation avaient déjà, par le passé, connu deux périodes de forte récession, la crise bancaire et financière mondiale de 2008 (-8,5 %) et 2009 (-26 %), qui s’était traduite par un effondrement des transactions immobilières, et celle de 2012-2013 qui avait été marquée par une crise de la dette dans la zone euro, générant une perte importante de DMTO.

C’est pourquoi, la volonté des départements de pouvoir mettre en réserve une partie de cette recette trouve sa légitimité dans la capacité des départements à faire face à une crise future.

Instauration d’une provision contracyclique : une demande de l’ADF

Le 3 décembre dernier, Jean Castex, le Premier ministre, a donné son accord à deux demandes de l’Assemblée des départements de France (ADF).

Tout d’abord, à la mise en place d’une provision contracyclique, destinée à mettre en réserve un surplus de DMTO dégagé par les départements lors des années de fortes perceptions de cette recette. Ce surplus permettrait ainsi de continuer à financer les investissements, notamment pluriannuels, de ces collectivités lorsque les DMTO seront moins dynamiques en raison d’une mauvaise conjoncture économique.

Les DMTO étant liés à l’évolution du marché immobilier, cette mesure assurerait, pour les départements, une sérénité de gestion dans leur politique d’investissement.
Ensuite, à « l’instauration d’une clause de sauvegarde pour pallier dans le temps les variations de charges et de dépenses ».

Mise en réserve nécessaire pour pallier les aléas économiques

Depuis la loi de finances pour 2020, les départements se sont vus retirer la seule recette fiscale sur laquelle ils détenaient encore un pouvoir de taux, à savoir la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), réduisant ainsi considérablement leur autonomie fiscale. En cas de conjoncture difficile et en particulier sur le marché immobilier, les départements ne disposeraient ainsi d’aucun amortisseur leur permettant de stabiliser leurs recettes.

De plus, les départements craignent que se produise l’« effet de ciseau » qui viendrait combiner un effondrement de leurs principales recettes (la TVA et les DMTO) avec une hausse de leurs dépenses (les allocations individuelles de solidarité (AIS)).

Face aux incertitudes qui président à leur situation financière, les départements doivent pouvoir se doter de gages de sécurité qui leur permettront de faire face à leurs engagements financiers sur leurs territoires respectifs.

Cadre du provisionnement de DMTO

Conformément à la demande de l’ADF, le gouvernement a modifié les instructions budgétaires et comptables applicables aux départements en 2022, en venant créer une imputation comptable spécifique. Son objectif étant de leur permettre de constituer, de façon facultative, des provisions de DMTO, dès 2022, pour les années où ces recettes augmenteront fortement. Un décret relatif à la mise en réserve individuelle de DMTO devrait venir préciser les modalités de mise en application du dispositif en prévoyant notamment que :

  • la mise en réserve et la reprise se feraient sur délibération budgétaire ;
  • la faculté de mise en réserve serait conditionnée à une augmentation significative des produits de DMTO au vu d’une moyenne des trois exercices précédents ;
  • le montant cumulé de DMTO mis en réserve pourrait être encadré par le législateur ;
  • le mécanisme de mise en réserve ne bénéficierait qu’aux seuls départements en raison de leur spécificité ;
  • la reprise des produits de DMTO affectés en réserve viserait à faire face à un accroissement significatif et imprévu de charge ou une diminution importante de ressources.
    Dans l’attente de la publication du décret d’application, certains départements pourraient déjà prévoir d’utiliser cette mise en réserve afin d’appréhender plus sereinement l’apparition d’une nouvelle crise économique qui affecterait les finances départementales.

Pour 2022, l’évolution des droits de mutation demeure toujours incertaine, compte tenu de leur nature volatile et de l’incertitude du marché immobilier. Même si son évolution risque d’être plus modérée, le produit des DMTO devrait se maintenir à un niveau élevé. Des facteurs sont toutefois à surveiller comme l’évolution des taux d’intérêt et les conditions d’emprunt.

Repères

  • Les DMTO prennent une part de plus en plus importante dans les recettes de fonctionnement des départements, augmentant ainsi leur dépendance à une recette soumise à la conjoncture immobilière.
  • Les DMTO restent une recette qui n’en demeure pas moins volatile pouvant fluctuer fortement d’une année sur l’autre.

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