Fiche pratique Voirie - éclairage public et espaces verts

Diagnostiquer l’état patrimonial de ses voiries

Sources : fiches techniques 

Pixabay / Falco

D'une manière générale, les collectivités connaissent mal, voire très mal, leur patrimoine d'infrastructures. Si des efforts certains ont été entrepris sur les réseaux d'eau et d'assainissement du fait de l'implication des agences de l'eau dans la réalisation de schémas directeurs, il est encore rare de trouver des collectivités qui ont réalisé un diagnostic précis de leurs voiries ou de leurs bâtiments. Or, cette connaissance est la base d'une bonne gestion du patrimoine. Et en début de mandat, ce peut être l'occasion de travailler sur une politique claire avec les élus sur les perspectives pluriannuelles.

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Connaissance précise, fondation de la gestion patrimoniale

La fiche 07/89 de novembre 2020 abordait les fondements de la gestion patrimoniale d’infrastructures techniques dans une collectivité. Il avait été soulevé notamment dans le domaine de la voirie que l’intervention préventive était clairement moins coûteuse. Réalisés un peu tard, les travaux de remise en état peuvent être de l’ordre de quinze à vingt fois plus coûteux qu’un entretien régulier et préventif. À l’heure où les finances publiques sont fragilisées, ce devrait donc être un étendard qui réunit élus et techniciens.
C’est ce que confirment deux récents rapports de la Cour des comptes sur la gestion du réseau routier. En 2021 d’abord, sur la politique en matière de sécurité routière : elle estimait qu’en se focalisant uniquement sur la réduction du nombre de morts et sur la répression de la vitesse, la stratégie développée passait complètement à côté de ses objectifs. Elle proposait alors dix-sept recommandations destinées à mettre en place une nouvelle politique de sécurité routière. En mars 2022, la Cour des comptes revient à la charge avec la publication d’un nouveau rapport qui met à nouveau en avant l’état alarmant des routes nationales non concédées, des voies intercommunales et départementales. Le rapport confirme le recul de la qualité de nos infrastructures : nous sommes passés à la 18e position au niveau des infrastructures routières dans le monde. Ceci tient compte des 25 000 ponts jugés dangereux en France sans parler des routes réparées à la va-vite ; voire pas du tout réparées.
L’État n’entretient qu’une part minime du réseau : 1,1 % environ sur le total estimé de 1,1 million de kilomètres (réseau le plus dense du monde). Et les possibilités ouvertes par la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale, dite loi 3DS, d’autoriser le transfert aux départements voire aux régions d’une partie des routes nationales non concédées devraient encore faire baisser ce pourcentage. De leur côté, on estime que les départements entretiennent environ 380 000 km de routes et les communes et leurs intercommunalités de l’ordre de 700 000 km. Dans son rapport de 139 pages, la Cour revient sur les raisons qui ont amené les routes à se dégrader à un tel niveau et les conséquences à long terme de ce qu’elle considère toujours comme une « absence de politique de sécurité routière ». Selon elle, le problème est que l’entretien de ces axes très fréquentés de routes nationales dont elle a la charge a été mis de côté pour des questions budgétaires. De leurs côtés, communes et départements ont vu la liste de leurs obligations se renforcer, sans réelles contreparties budgétaires. Difficile dans ce contexte d’assurer l’entretien de routes supplémentaires lorsque les finances ne le permettent pas.
La Cour tire le signal d’alarme sur l’urgence de la situation qui présente un risque pour les conducteurs « notamment les usagers des deux-roues ». Cela pose des problèmes au moment où l’on cherche à promouvoir des modes de déplacement moins axés sur la voiture.
Au total, la Cour des comptes dresse dix recommandations autour de l’entretien des routes nationales et départementales.
Sur le réseau départemental, le constat est tout aussi alarmant. Des contrôles menés par les juridictions financières, seuls 40 % des départements contrôlés avaient réalisé une campagne d’évaluation de l’ensemble de leur réseau viaire. Difficile donc de juger de l’état réel du patrimoine routier. L’entretien des infrastructures reste généralement des variables d’ajustement en fonction de la situation financière bien que des efforts soient observés sur les démarches pluriannuelles et de programmation. Mais dans les collectivités locales, ces éléments restent empiriques par manque d’une connaissance fine du patrimoine. C’est un constat partagé avec l’Institut des routes, des rues et des infrastructures pour la mobilité (Idrrim) depuis plusieurs années qui a conduit à mettre en place l’Observatoire national de la route (ONR). Il s’agit d’une sorte de tableau de bord de l’état des routes sur la base de réponses volontaires d’un certain nombre de collectivités gérant un réseau important.

Le problème est que l’entretien de ces axes très fréquentés de routes nationales dont la collectivité a la charge a été mis de côté pour des questions budgétaires.

Que faire une fois le constat posé ?

A minima, il est possible de commencer à mieux appréhender son réseau en le visitant régulièrement, en documentant tous les éléments de connaissance et de diagnostics qui ont été menés, en regroupant les plans existants (dans un SIG par exemple), en faisant faire des investigations ponctuelles (carottages, recherche amiante et HAP dans les enrobés…). Il est aussi possible – et conseillé – de faire procéder régulièrement à un patrouillage suivi d’un rapport écrit qui permettra de déclencher des interventions palliatives ou curatives de réparation ou d’entretien. On rappellera ici opportunément les fondamentaux des anciens de la DDE qui disaient « l’ennemi de la route, c’est l’eau ! ». Une chaussée avec une pente suffisante, drainée efficacement par un réseau de fossés, de noues ou de réseau d’eau pluviale, suffisamment plat pour éviter les flaches, des bas-côtés dérasés (ou a minima aménagés de saignées) et idéalement peu de végétation aux voisinages immédiats de la route car elle entretient l’humidité ; voici les réflexes que tout gestionnaire de patrimoine routier devrait avoir. Et quand le revêtement se perce (faïençage, tranchée, affaissement…), il est important de ré-étancher très vite (point à temps, pontage des fissures…). C’est une vigilance sur tous ces points qu’il sera possible de demander à l’agent en charge du patrouillage pour caractériser les zones les plus problématiques.
Mais si tout cela est important, cela reste une approche assez empirique. Aussi, depuis de nombreuses années, le Laboratoire central des Ponts et chaussées (LCPC) a établi une méthodologie de diagnostic (1) qui, par le jeu des améliorations technologiques, a permis de créer des méthodologies de relevé « à haut rendement » performantes.

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Les travaux de remise en état peuvent être de l’ordre de 15 à 20 fois plus coûteux qu’un entretien régulier et préventif.

Relevés à haut rendement

Avec la généralisation des outils numériques, plusieurs acteurs privés et publics (Cerema) proposent aujourd’hui des relevés semi-automatisés. Ils peuvent porter sur une voie ou un réseau.
Le principe est toujours un peu le même : le prestataire passe sur le réseau à ausculter avec un véhicule à vitesse réduite (autour de 50 km/h). Le véhicule, géolocalisé, est équipé de nombreux capteurs. Selon les prestataires, un opérateur qualifie sur place l’état des dégradations et leur nature ou la voie est enregistrée en vidéo et étudiée plus tard dans un bureau. Dans les deux cas, l’analyse visuelle identifie des dégradations spécifiques représentatives de défauts de structure et/ou de revêtement (ou les deux). La méthodologie en reconnaît dix-sept. Des capteurs relèvent aussi l’orniérage parfois peu visible à l’œil nu. Comme tout est géolocalisé, on peut positionner sur la carte l’état connu des structures et des revêtements. L’intérêt de ces méthodes est d’avoir une approche méthodique, par des personnes habituées et formées qui donneront une image précise à un instant T. En effet, un des problèmes de l’approche empirique évoquée plus haut était que selon l’opérateur du service technique, « l’appréciation » des dégradations pouvait varier. Ici, le relevé se faisant beaucoup plus vite, c’est le même opérateur du prestataire qui aborde les choses de la même manière. Ces prestataires proposent souvent un accompagnement sous forme d’assistance à maîtrise d’ouvrage (AMO) pour aider la collectivité à faire les priorités et à construire son plan pluriannuel d’investissement (PPI).
En tant que maître d’ouvrage, la première étape vise évidemment à écrire le cahier des charges. Les questions que vous pourrez vous poser sont les suivantes :

  • De quelles données je dispose déjà et que je pourrais donner au prestataire ? Il peut s’agir de carottages de chaussée, relevés antérieurs, plans, hiérarchisation du réseau, classes de trafics, domanialité, projets d’investissement à venir, localisation de problématiques connues, ouvrages d’art, climatologie, historique voire nature des matériaux mis en œuvre…
  • Sur quelle partie du réseau porter le relevé ? Il est conseillé de faire un relevé de l’ensemble du réseau dont vous avez la charge de manière régulière mais il peut être envisagé de n’en faire qu’une partie chaque année par roulement. Dans tous les cas, la mise en place du contrat et la venue du camion induisent des frais forfaitaires : que vous fassiez relever peu ou beaucoup, les écarts seront assez faibles.
  • Au-delà du relevé proprement dit, de quoi ai-je besoin ? Si je ne suis pas en capacité d’interpréter les relevés bruts, il peut être utile d’intégrer une prestation d’AMO à ce sujet.
  • Que faire relever ? Les prestataires sont aujourd’hui capables de relever de nombreuses choses comme le mobilier urbain ou les panneaux de signalisation, des trottoirs, de créer des images géolocalisées du réseau (comme sur Google Maps) et même de faire des levés en 3D par nuages de points. Mais cela sera-t-il utile ?
    Il est conseillé de rester modeste sur ses demandes car relever sans exploiter serait une dépense inutile.
  • Ai-je déjà porté des diagnostics de ce type par le passé ? Si oui, vais-je demander la comparaison d’usure pour voir si le réseau évolue conformément au modèle prédictif ? Une voie urbaine avec une structure moyenne qui accueillerait un trafic de bus de transport en commun verrait par exemple son usure accélérée.
  • Comment dois-je récupérer les éléments du diagnostic à la fin ? Le plus simple est de demander une intégration dans votre SIG ; mais il peut être fait autrement.
Sur le réseau départemental, le constat est tout aussi alarmant.
Seuls 40 % des départements contrôlés avaient réalisé une campagne d’évaluation de l’ensemble de leur réseau viaire.

Une fois le cahier des charges d’études réalisé et l’appel d’offres publié, il conviendra d’analyser les offres reçues et de choisir le mieux-disant. Une audition peut être intéressante avec les candidats pour poser les questions qui sembleraient utiles. Une fois notifié, le marché va débuter avec la collecte des données qui seront utiles au prestataire. Ceci peut être jugé anecdotique mais cela ne l’est pas. Il faut par exemple lui préciser les voies de votre réseau ; parfois ce n’est pas si simple – entre les voies publiques de différents gestionnaires, les voiries privées ouvertes à la circulation publique, les voies privées mais que la collectivité entretient depuis toujours… Il faudra aussi donner le filaire au prestataire (l’axe des chaussées sur le SIG) si vous souhaitez qu’il y intègre les données. Là encore, ces données n’existent pas toujours et cela peut représenter un peu de travail pour le créer.
À partir de là, le prestataire réalise le relevé et analyse les données. Il est proposé selon la méthodologie LCPC de créer des segments homogènes. Quelques précautions sont ici utiles. En premier lieu, en cas de segments trop longs : comme la méthodologie va donner la plus mauvaise note ponctuellement enregistrée à tout le segment, il est possible d’avoir une information tendancieuse. Par exemple, sur un segment de 100 m, s’il y a 20 m en « très mauvais » état, 20 m en « état moyen » et 60 m en « état neuf », l’ensemble du segment sera en « très mauvais ». Les segments ne doivent a contrario par être trop courts (information difficile à interpréter, coût de la donnée). Des segments de 30 à 50 m sont généralement pertinents en milieu urbain et 60 à 100 m en milieu extra-urbain.
Autre point de vigilance : le véhicule passe en général une fois par rue ou route. Mais dans le cas d’une voie rapide urbaine à 2 x 2 voies, on sait que les voies de droite accueillent beaucoup plus de trafic de poids lourds. Il est donc utile dans ces cas de demander des diagnostics par segment et par voie. Plus minoritairement, le relevé dans un carrefour à branches multiples ou à sens giratoire demande de discuter avec le prestataire de la manière de le relever.
Les données sont ensuite intégrées dans le SIG si le cahier des clauses techniques particulières (CCTP) le prévoyait. Cela permet d’avoir une lecture spatiale des dégradations. Dans le débat avec les élus, cela peut justifier de mettre plus d’argent dans tel quartier plus que tel autre, ce qui, sans un diagnostic objectivé, serait parfois difficile à faire comprendre. En milieu urbain, c’est d’ailleurs assez logique dans le sens où certains quartiers ont été aménagés assez vite à une période.

Les Recommandations de la Cour des comptes

  • Après concertation avec les collectivités territoriales, définir une politique routière applicable à l’ensemble du réseau, incluant les impératifs de la sécurité routière et le défi de la transition écologique (État, d’ici à 2025).
  • Organiser au niveau national une remontée obligatoire des données relatives à l’ensemble des réseaux et les intégrer dans un système d’information partagé (État, départements, d’ici à 2024).
  • Renforcer l’expertise routière du Cerema, clarifier son périmètre par rapport au secteur privé et faciliter les conditions de sa mobilisation par les collectivités territoriales (État, Cerema, d’ici à 2025).
  • Mettre en place un système, unifié et intégré, de priorisation et de programmation des travaux d’entretien sur le réseau national non concédé, fondé sur des critères objectifs (État, d’ici à 2024).
  • Enrichir la batterie des indicateurs LOLF relatifs à la gestion du réseau routier national, notamment pour mieux suivre la qualité de l’exploitation et du service rendu aux usagers et en rendre compte dans un bilan annuel de la politique routière nationale (État, d’ici à 2024).
  • En concertation avec les entités concernées, confier au Cerema la tâche d’élaborer une grille d’harmonisation des diagnostics des chaussées des départements et des intercommunalités supportant les trafics les plus importants (Cerema, État, d’ici à 2024).
  • Soumettre aux conseils départementaux l’approbation d’un scénario technico-budgétaire pluriannuel pour l’entretien de son réseau (départements, d’ici à 2025).
  • Réexaminer et formaliser des niveaux de service adaptés aux trafics et en assurer le contrôle (État, départements, d’ici à 2024).
  • Réformer la gestion du réseau routier national non concédé, en mettant en place une contractualisation pluriannuelle d’objectifs et de moyens avec les directions interdépartementales des routes (État, d’ici à 2024).
  • Se donner les moyens d’un financement pérenne des réseaux non concédés, national et départemental, sans exclure des prélèvements liés à l’usage des routes, notamment pour le fret (État, départements, d’ici à 2025).

De l’analyse à la PPI

C’est à cette étape que le projet devient particulièrement stratégique : comment traduire le diagnostic en PPI ? La méthodologie du LCPC intègre de manière discriminante les classes de trafic. Ainsi une voie en très mauvais état en classe T5 sera beaucoup moins prioritaire qu’une voie en T2 en état « moyen ». Notamment en milieu urbain, cela peut être mal perçu par les élus et les habitants qui ne comprendront pas que l’on fasse une priorité d’une voie qui semble en bon état alors que la voie de lotissement à côté ressemble à un champ de bataille ! Aussi, il peut être conseillé de ne pas faire une mais plusieurs PPI selon les classes de trafic : une pour les axes principaux (par exemple T1 > T3), les voies de trafic moyen (T4) et les voies de dessertes (T5).
Il est aussi possible d’utiliser la modélisation pour faire des simulations. Si les élus donnent tel budget annuel, voici toutes les rues/routes qui pourront être refaites à la fin du mandat. S’il y a 20 % de budget en plus, voici la nouvelle liste. Etc. En ce sens, ce peut être un vrai outil d’aide à la décision qui replace l’élu sur le champ de la décision politique au sens noble.
Autre élément de réflexion : faut-il prioriser son action sur le réseau en état « moyen » pour éviter qu’il ne devienne « mauvais » (action préventive) ou doit-on prioriser les axes en état « mauvais » au risque que les voies en état « moyen » basculent en état « mauvais ». Il n’y a pas de bonnes ou de mauvaises réponses à ces questions. Mais avoir un débat avec les élus sera probablement intéressant pour clarifier la doctrine à retenir.

Avec la généralisation des outils numériques, plusieurs acteurs privés et publics proposent aujourd’hui des relevés semi-automatisés.

Avantages de ces diagnostics

Une fois la ou les PPI élaborés, il est possible de clarifier la communication institutionnelle (réunions de quartier…) ou justifier des dossiers de demandes de subvention par exemple. Elle sera très utile aussi pour donner de la visibilité pluriannuelle aux concessionnaires de réseau et donc d’améliorer la coordination.
Mais le principal atout de cette démarche est d’aider les élus à objectiver les choses, à prendre de la hauteur par rapport aux sollicitations qu’ils reçoivent des habitants voire d’être en mesure d’argumenter et de justifier les choix qui sont faits. En d’autres termes, de mieux comprendre votre métier ! Et donc de travailler en confiance avec vous.

La méthodologie du LCPC intègre de manière discriminante les classes de trafic.Aussi, il peut être conseillé de ne pas faire une mais plusieurs PPI selon les classes de trafic.

Durée de validité des diagnostics

Il n’existe pas de règle stricte car le réseau routier est « vivant » : travaux de réfection, tranchées, réparations ponctuelles, évolution du trafic et d’usage… Mais à titre indicatif, on considère comme valable trois à cinq ans les relevés de dégradations, cinq à sept ans les déflexions, trois à cinq ans pour la mesure de l’uni (le côté régulier du revêtement). Aussi, se dire par exemple de faire un relevé en début de chaque nouveau mandat pour fixer les priorités avec l’exécutif est un bon principe.

Combien cela coûte-t-il ?

Difficile de donner un prix précis car de très nombreux paramètres entrent en ligne de compte. Mais on considère souvent que le coût de ce type de diagnostic est de l’ordre de 1 à 2 % du budget de travaux voirie qui seront menés dans les cinq à six années à venir. C’est finalement très peu pour aider les élus à faire les bons choix et avoir confiance en votre action.

Une démarche en neuf étapes

Pour lancer une démarche de relevé à haut rendement, le Laboratoire central des Ponts et chaussées (LCPC) recommande de passer par neuf étapes :

  1. définition et écriture du cahier des charges ;
  2. visite préalable de la section ou du réseau à relever ;
  3. inventaire des données disponibles ;
  4. établissement du programme d’investigation ;
  5. relevé par le prestataire en continu ;
  6. découpage en segments homogènes ;
  7. relevé d’indicateurs complémentaires ;
  8. finalisation du diagnostic et analyse ;
  9. définition des solutions techniques de remédiation et accompagnement à la traduction en PPI.
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