« L’extension de la concession d’aménagement à la redynamisation commerciale : un nouvel outil à la disposition des collectivités »

La lutte contre la vacance commerciale et le développement de l’offre de commerce de proximité est un enjeu fort pour de nombreux territoires. Plusieurs dispositifs ont été instaurés ces dernières années par les pouvoirs publics pour accompagner les collectivités territoriales dans leurs démarches en ce sens.

Dès 2014, le législateur a instauré un dispositif expérimental pour une période de 5 années, en vue de favoriser la redynamisation du commerce et de l’artisanat qui a pris la forme d’un Contrat de Revitalisation Artisanale et Commerciale (CRAC). En dépit des résultats satisfaisants que produisait l’exécution de ces contrats dans des communes très diverses (Draguignan, Valenciennes, Paris, Villeurbanne, Champigny-sur-Marne, Rennes ou Orléans) et de la tendance à développer les dispositifs en faveur de la redynamisation commerciale (Opération de revitalisation de territoire, foncières de redynamisation…) puis à amplifier les objectifs en la matière ⁽¹⁾, l’expérimentation n’a pas été prolongée lors des discussions de la loi Elan en 2018.

Ce refus du législateur est d’autant plus paradoxal que les conditions de la redynamisation commerciale varient fortement en fonction des contextes et exigent par voie de conséquence une diversité d’outils permettant de mener les actions adaptées aux circonstances locales. Si l’intérêt des ORT n’est pas contesté, elles ne transfèrent pas la maîtrise d’ouvrage d’une opération à un opérateur. Dans certains cas, les plans d’affaires des foncières de redynamisation ne permettent pas d’attirer les investisseurs nécessaires à leur création, comme lorsque les travaux de rénovation des locaux sont trop couteux. Un contrat opérationnel permettant une participation financière de la collectivité à l’équilibre de l’opération trouve toute alors son utilité. Il était donc relativement surprenant que le projet de loi 3DS ⁽²⁾ n’intègre aucune disposition en la matière.

Après le rejet de divers amendements, ce n’est qu’au stade de la Commission mixte paritaire qu’un article 28 quater a été ajouté, devenu article 110 dans le texte approuvé et promulgué. Le dispositif principal du texte consiste à introduire dans le code de l’urbanisme un nouvel article L.300-9 qui permet aux collectivités locales de conclure, avec toute personne y ayant vocation, un contrat portant sur la réalisation d’actions ou d’opérations de redynamisation commerciale ou artisanale. Le contrat prévoit le programme des actions ou opérations à réaliser, notamment foncières ou immobilières, ainsi que les conditions d’acquisition, de cession et, le cas échéant, de construction, de réhabilitation, de démolition et de gestion des locaux concernés. Il est conclu dans les mêmes formes que celles définies par les dispositions des articles L. 300-4 et L300-5 du code de l’urbanisme relatives à la concession d’aménagement. Ces premières indications appellent des précisions sur l’objet du contrat et son champ d’application géographique, ses avantages par rapport au CRAC et sa procédure de passation.

Un contrat à conclure dans les périmètres ORT et du droit de préemption commercial

Les dispositions de l’article L. 300-9 définissent l’objet du contrat par référence aux secteurs géographiques dans lesquels il peut être conclu. Deux cas sont à distinguer.

Dans le premier cas, le contrat est conclu dans le périmètre d’une opération de revitalisation de territoire (ORT) mentionnée à l’article L.303-2 du code de la construction et de l’habitation. Dans ce cas, le contrat peut avoir pour objet la réalisation :

• Des actions ou opérations d’aménagement, au sens de l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, contribuant à l’aménagement des espaces et des équipements publics de proximité et prenant en compte les problèmes d’accessibilité, de desserte des commerces et des locaux artisanaux de centre-ville et de mobilité ainsi que l’objectif de localisation des commerces en centre-ville ;
• Des actions destinées à moderniser ou à créer des activités ou des animations économiques, commerciales, artisanales, touristiques ou culturelles, sous la responsabilité d’un opérateur ;
• Des actions ou opérations favorisant, en particulier en centre-ville, la création, l’extension, la transformation ou la reconversion de surfaces commerciales ou artisanales ;

Dans le second cas, le contrat est conclu dans le périmètre d’application du droit de préemption sur les fonds de commerce défini à l’article L. 214-1 du code de l’urbanisme. Il a alors pour objet la réalisation d’actions ou d’opérations ayant pour objet de favoriser la diversité, le maintien ou le développement d’activités artisanales et commerciales de proximité dans des espaces urbains.

Ce dispositif appelle deux séries de remarques relatives au champ d’application géographique et à l’objet du contrat.

La loi 3DS a certes assoupli les conditions géographiques dans lesquelles des ORT peuvent être instaurées en insérant dans le code de la construction et de l’habitat un nouvel article L. 303-3 permettant la création d’une ORT sans la ville centre de l’intercommunalité. Il est toutefois regrettable que ce contrat ne puisse être conclu que dans ces conditions géographiques, ce qui privera certains territoires, qui l’auraient identifié comme une réponse à leurs propres enjeux urbains et commerciaux, d’y recourir. Dans ce cas, la solution consisterait pour eux à instaurer exprès le droit de préemption sur les fonds de commerces. En revanche, rien ne s’oppose dans ces nouvelles dispositions à ce que le contrat porte sur plusieurs sites discontinus, au moins au sein d’une ORT, ce qui pourrait faciliter les équilibres économiques de certaines opérations.

Quant à l’objet du contrat, il emporte certaines évolutions non négligeables tenant aux projets d’aménagement pouvant être concédés.  Si l’article L.300-1 du même code énumérait bien l’extension ou l’accueil des activités économiques au nombre des finalités de l’aménagement, il est plus que douteux qu’un contrat ayant ce type d’objectif puisse faire l’objet d’une concession d’aménagement compte tenu de la jurisprudence du Conseil d’Etat ⁽³⁾ en la matière. En effet, la notion d’opération d’aménagement suppose une volonté cohérente d’aménagement de la part de la personne publique, c’est-à-dire une intervention globale, complexe et comportant une dimension foncière significative qui affecte une portion significative du tissu urbain ainsi que la création d’équipements publics. Une opération de revitalisation commerciale ou artisanale ne portant que sur des locaux en rez-de-chaussée n’aurait pu satisfaire ces conditions. En outre, l’article L. 300-4 du code de l’urbanisme prévoit que seules les opérations d’aménagement peuvent être concédées alors que le nouvel article L. 300-9 étend cette possibilité à certaines actions d’aménagement, qui sont par nature d’ampleur plus modeste. Ces évolutions pourraient constituer des premiers jalons vers une évolution plus générale de la définition des opérations d’aménagement qui s’impose, tant les enjeux actuels de l’aménagement diffèrent de ceux auxquels répondait l’opération concernée par la jurisprudence Chamonix-Mont-Blanc.

Une maîtrise foncière efficace

Ce nouveau contrat présente d’autres différences avec le CRAC. Outre qu’il ne s’agit pas d’une expérimentation, il garantit à son titulaire les moyens d’une maîtrise foncière efficace. L’article 110 de la même loi 3DS dispose explicitement que l’opérateur désigné par la collectivité peut se voir déléguer le droit de préemption urbain, le droit de préemption urbain renforcé et le droit de préemption sur les fonds commerciaux, artisanaux et baux commerciaux comme sur les terrains faisant l’objet du projet d’aménagement commercial. Il va sans dire que le nouvel article L.300-9 du code de l’urbanisme, en faisant référence à un contrat conclu dans les mêmes formes que celles prévues aux articles L.300-4 et L.300-5 du même code, autorise le concessionnaire à bénéficier du droit d’expropriation comme le permet la concession d’aménagement. En ce qui concerne enfin la nature des biens pouvant être acquis, peut-il s’agir uniquement de locaux commerciaux et artisanaux à restructurer, moderniser, ou étendre ou peut-il également s’entendre de locaux d’habitation situés au-dessus du local commercial comme c’est par exemple le cas dans de nombreux centres anciens ? A cet égard on ne peut que renvoyer au texte de l’article L.300-4 du code de l’urbanisme qui permet au concessionnaire d’acquérir « des biens nécessaires à l’opération ». La possibilité d’acquérir également des locaux imbriqués avec les surfaces artisanales et commerciales doit être envisagée lorsqu’elle permet la mise en œuvre de l’opération.

Un contrat de la commande publique

Enfin, et ce sera notre dernière remarque, cette concession d’aménagement conclue en matière de redynamisation artisanale et commerciale lancée par la personne publique est, comme toute concession du code l’urbanisme, soumise aux procédures de la commande publique. A cet égard, la personne publique concédante devra s’interroger sur la procédure applicable selon que le traité de concession d’aménagement entraîne un transfert du risque économique vers le concessionnaire, c’est-à-dire s’il supporte une réelle exposition aux aléas du marché ou bien s’il n’en supporte aucun. Dans le premier cas, cette concession d’aménagement sera vraiment une concession, dans le second cas, cette concession sera un marché public. La seule manière d’échapper aux règles de la commande publique pour une collectivité étant de travailler « in house » avec un concessionnaire sur lequel elle exerce un contrôle analogue à celui qu’elle exerce sur ses propres services, par exemple un société publique locale.