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Péréquation

Dix ans après sa création, le FPIC en attente de réforme (1/3)

Publié le 22/04/2022 • Par Olivier Schneid • dans : A la Une finances, Actu experts finances, Décryptages finances, France

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Salué par le gouvernement pour sa capacité à « corriger les disparités de richesse entre les territoires », le FPIC doit évoluer pour être « plus proche des réalités locales », estime un rapport du Sénat. Et ce, alors que la fiscalité « entre dans une zone de turbulences ». Début d'une enquête en trois parties.

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Dix ans après la mise en place du Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC), c’est l’heure du bilan. Instauré par la loi de finances 2012 avec l’objectif de « réduire les écarts de ressources au sein du bloc communal », il joue bien son rôle, juge le gouvernement dans un rapport remis au Parlement en novembre 2021. Il conclut que le dispositif « corrige les disparités de richesse entre les territoires », de 12,08% en 2021, un taux stable depuis 2016, l’année à laquelle il a atteint son rythme de croisière, avec un fonds d’un milliard d’euros.

« Efficacité péréquatrice »

Le rapport remarque que le FPIC « bénéficie à la majeure partie des territoires ». Ceux-ci, dénommés Ensembles intercommunaux, sont constitués d’une intercommunalité et des communes qui en sont membres – à l’exception de cinq collectivités dites « isolées », les îles de Sein, Ouessant, Bréhat, Yeu et la ville de Paris. Cet échelon a été retenu car considéré comme le meilleur moyen d’apprécier la richesse d’un bassin de population, en gommant des facteurs tels le degré de transfert de compétences de l’intercommunalité vers ses communes ou les choix fiscaux de ces dernières. Les rédacteurs estiment que le « ciblage » des attributions vise bien les territoires les plus défavorisés. Et que la contribution supportée par les plus prélevés demeure « soutenable ». Autrement dit, les données chiffrées confirment son « efficacité péréquatrice », et son poids dans les finances locales « reste limité », et ce, « en particulier lorsqu’il s’agit de prélèvement ».

« Le diable se cache dans les détails »

« Le gouvernement verse dans l’autosatisfecit », commente le directeur général du cabinet Michel Klopfer, Christian Escallier. Il qualifie néanmoins de « globalement bon » ce dispositif, qui célèbre son dixième anniversaire. « Sur le principe, le système est bon, pense, de même, le sénateur LR de la Haute-Marne et vice-président de la commission des finances, Charles Guené. Mais le diable se cache dans les détails et il faut donc apporter des corrections. »

C’est là l’esprit du rapport d’information qu’il a cosigné, en octobre 2021, avec son collègue PS de la Haute-Garonne et président de la commission des finances, Claude Raynal. Ce document de 72 pages décrit le FPIC comme un « instrument de péréquation essentiel » qui doit toutefois devenir « plus proche des réalités locales ». Il n’observe en tout cas « pas de dysfonctionnement caractérisé qui justifierait sa remise à plat de façon urgente ». Sa suppression « n’est (d’ailleurs) pas une demande des collectivités », peut-on encore y lire.

Amender le dispositif

Ce que confirme le directeur général adjoint (DGA) aux finances de Cherbourg-en-Cotentin (Manche), Franck Duval, auditionné par le Sénat en tant que représentant de l’Association des maires de France (AMF). « Il ne s’agit pas de fermer le FPIC, car cela créerait un effet assez dramatique dans des collectivités qui le perçoivent, précise-t-il, mais de le faire évoluer. » En particulier sur deux points, qu’il avait fait porter par des sénateurs dans le cadre d’amendements à la loi de Finances 2022. En vain, la navette ayant été interrompue avec le rejet par la majorité sénatoriale de la première partie du budget. Au grand regret de Franck Duval, qui bataillait depuis deux ans sur ces évolutions et avait « réussi le tour de force » d’y associer France urbaine et Intercommunalités de France (AdCF).

Opacité

Les aménagements qu’il réclame figurent parmi les dix recommandations émises dans le rapport sénatorial. Le premier consisterait à « lisser sur plusieurs années le mécanisme de garantie de sortie du FPIC ». Aujourd’hui, un territoire qui vient de perdre son droit à attribution touche malgré cela la moitié du montant versé l’année précédente, avant de voir celui-ci ramené à zéro l’année suivante. Une transition censée faire office d’amortisseur. Entre 2017 et 2020, la dégressivité avait été étalée sur quatre ans : 90%, 85%, 70% puis 0. « La période correspondait au grand mouvement de fusions intercommunales, commente Christian Escallier. Un des principaux sujets financiers était alors le FPIC : une intercommunalité percevait, l’autre payait, quel allait être le résultat de leur mariage ? »

Le Sénat souhaite le retour à un mécanisme qui « évite les sorties brusques du dispositif et donne ainsi plus de visibilité aux élus, l’opacité du système actuel conduisant de nombreux territoires habituellement bénéficiaires à s’apercevoir du jour au lendemain qu’ils ne le sont plus ». « Il s’agit là d’une demande forte exprimée par certaines associations », précise le document.

« Revenir à l’esprit de la loi »

L’autre demande vise à « faire en sorte que 60% des ensembles intercommunaux soient effectivement bénéficiaires du FPIC ». Car, si la loi pose explicitement ce principe, la pratique conduit à un pourcentage inférieur. Ils étaient ainsi 55,5% en 2020. La collectivité de Franck Duval en a été directement victime. Une inversion du mode de calcul – aujourd’hui, on sélectionne d’abord 60% des territoires puis on exclut ceux dont l’un des critères, l’effort fiscal agrégé (EFA), n’est pas conforme – permettrait de « revenir à l’esprit de la loi », appuie Claude Raynal.

Une autre recommandation du Sénat est « d’explorer l’introduction d’un indicateur reflétant les ‘‘charges de spatialité’’ » dans les critères déterminant si un territoire sera bénéficiaire ou contributeur du FPIC. Une aspiration en particulier de l’Association des maires ruraux de France (AMRF), qui met en avant des surcoûts pour les territoires vastes présentant une faible densité de population. « Les ruraux disent que, certes, une commune urbaine offre plus de services à ses habitants, mais eux ont des charges supplémentaires liées à la longueur de voirie, des réseaux, etc. » illustre Christian Escallier.

« Ecrasées par le FPIC »

Leur problématique n’est pas identique, mais les communes touristiques de montagne sont, elles aussi, intéressées par une telle évolution. Celles de Maurienne et de Tarentaise en particulier sont « écrasées par le FPIC », souligne Christian Escallier, qui a travaillé le sujet pour certaines d’entre elles. Les charges qu’elles doivent supporter en raison notamment d’équipements dimensionnés pour accueillir une population jusqu’à dix fois supérieure pendant la saison hivernale au reste de l’année ne sont, en effet, pas prises en compte par les indicateurs.

« On a sollicité la Banque postale pour effectuer des simulations avec un indice de spatialité, indique Charles Guené, car il faut tester un système pour apprécier sa pertinence, or, les parlementaires n’ont pas les moyens d’aller voir McKinsey et la Banque postale nous le fait gratuitement », plaisante-t-il. Et le résultat est convaincant, constate-t-il. « Il faut encore travailler les extrémités, les beaucoup plus riches et les très pauvres, mais c’est un système qui marche et la direction générale des collectivités locales (DGCL) a été sensible à nos travaux », confie-t-il.

Difficile solidarité

Les griefs des sénateurs Guené et Raynal ne s’adressent pas au seul gouvernement. En voulant « encourager les ensembles intercommunaux à développer leur expertise financière et socioéconomique pour adapter à leur territoire le dispositif de répartition interne du FPIC » et « favoriser la diffusion des bonnes pratiques » en la matière, ils ciblent aussi un monde des collectivités dans lequel la solidarité n’est pas toujours de mise. Qu’un territoire soit contributeur ou bénéficiaire, la répartition du montant peut, soit s’opérer selon des modalités de droit commun, soit de manière dérogatoire. Dans le second cas, ses membres doivent délibérer, avec des règles de majorité des deux tiers ou d’unanimité que Christian Escallier juge « trop contraignantes ». Le résultat est que, en 2020, seuls 27% des ensembles intercommunaux ont opté pour une répartition particulière lorsqu’il était question de prélèvement, 31% quand il s’agissait de se répartir un montant. Aussi Charles Guené souhaite-t-il que les règles de majorité soient assouplies.

Une question de « maturité »

Ce sujet « est du ressort du pacte financier et fiscal que l’intercommunalité et les communes membres doivent traiter en tout début de mandat », défend Franck Duval. En relevant, avec malice, que l’on « obtient plus facilement un accord pour déroger lorsqu’on va percevoir que quand on doit verser. » « La solidarité est toujours complexe : quand on reçoit, ce n’est jamais assez ; quand on contribue, c’est toujours trop ! » remarque aussi le sénateur LR d’Ille-et-Vilaine Dominique de Legge dans le rapport de la chambre haute… « Quand les élus sont prêts à avoir ce genre de discussion, c’est une fois par mandat, plutôt au début, observe également Christian Escallier. Or, le FPIC dispose qu’on doit délibérer chaque année. Cela entraîne des débats tellement compliqués, il faut convaincre les réticents, leur proposer des contreparties, qu’il n’est pas imaginable de s’y épuiser à ce rythme. » « La loi pourrait par exemple stipuler qu’une répartition dérogatoire vaut pour la durée du mandat », suggère-t-il. « Là où les gens partagent un esprit de territoire, on arrive à travailler ensemble et à élaborer des pactes qui font sens, observe Charles Guené. Mais quand la maturité n’est pas là, on n’y parvient pas. » Il espère « par la persuasion » amener les intercommunalités à travailler ce sujet.

« Zone de turbulences »

S’il faut « parfaire le système », comme le réclame Franck Duval, parce qu’il comporte des « anomalies » et aussi que des modifications d’ordre fiscal et la prise ou non en compte de tel ou tel indicateur – la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) n’est, par exemple, depuis cette année plus considérée dans l’effort fiscal agrégé – peuvent avoir de fortes répercussions pour certaines collectivités, le sujet n’est pour autant « pas au-dessus de la pile » des sujets prioritaires pour les associations d’élus, peut-on lire dans le rapport du Sénat.

« On entre dans une zone de turbulences, prédit Charles Guené. On est à un tel carrefour de la fiscalité que ce n’est pas la peine de se focaliser exagérément sur le FPIC alors que des bouleversements vont se produire dans les deux ans. C’est le dossier de la fiscalité locale dans son ensemble que le prochain gouvernement doit mettre au-dessus de la pile. »

Horizontale ou verticale

« Nous avons demandé à la Cour des comptes d’imaginer des scénarios d’évolution de la fiscalité locale, poursuit le sénateur. Elle ne peut pas tenir en l’état, le sujet est brûlant. Selon que l’on conserve une territorialisation de la ressource ou que l’on aille plutôt vers des impôts nationaux, à mon avis la solution vers laquelle on s’achemine, même si ce n’est pas celle que préfèrent les élus locaux, on aura plus ou moins besoin de systèmes de péréquation horizontale ou verticale. »

En attendant que la situation évolue, dans un sens ou dans l’autre, les élus locaux « sont face à une boîte noire » avec le FPIC, constate Christian Escallier. « Même si ce n’est pas la pire des usines à gaz en matière de finances locales… » souligne-t-il.

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