Loi 3DS : la différenciation territoriale renforcée

Premier volet de la loi « 3DS » (pour différenciation, décentralisation, déconcentration et simplification de l’action publique locale), la différenciation était annoncée comme l’un des axes forts de cette nouvelle réforme territoriale. Très largement considérée comme une ambition vaine, à défaut de réforme constitutionnelle, la différenciation territoriale se traduit, dans cette loi, par une vingt­aine d’articles qu’il importe de décrypter.

C’est l’objet de la présente analyse, laquelle évoquera successivement l’inscription dans la loi du principe de différenciation territoriale, l’extension du pouvoir réglementaire local, le renforcement des dispositifs de proposition et d’expérimentation, les dispositions ouvrant des possibilités de différenciation dans l’organisation intercommunale et quelques mesures particulières.

Inscription du principe de différenciation territoriale

Sous l’effet du tout premier article de la loi « 3DS », le principe de différenciation terri­toriale est désormais inscrit au sein du chapitre relatif à la libre administration du code général des collectivités territoriales (CGCT), lequel a été réorganisé avec une première section intitulée « Dispositions générales et exercice différencié des compétences ».

Il y a été ajouté un article nouveau L.1111-3-1, prévoyant que : « Dans le respect du principe d’égalité, les règles relatives à l’attribution et à l’exercice des compé­tences applicables à une catégorie de collectivités territoriales peuvent être différenciées pour tenir compte des différences objectives de situations dans lesquelles se trouvent les collectivités territoriales relevant de la même catégorie, pourvu que la différence de traitement qui en résulte soit proportionnée et en rapport avec l’objet de la loi qui l’établit. »

Davantage, donc, qu’un évènement législatif majeur, la loi « 3DS » inscrit ainsi la différenciation territoriale comme l’une des composantes du principe de libre administration des collectivités en se bornant néanmoins à retranscrire dans la loi une jurisprudence constitutionnelle d’ores et déjà établie.

N’ayant, par suite, d’autres impacts normatifs directs que ceux de permettre des mesures de différenciation déjà admises en l’état actuel du droit constitutionnel applicable (exemples : pouvoirs accrus au bénéfice de la collectivité européenne d’Alsace en matière d’exploitation des routes nationales et des autoroutes non concédées ⁽¹⁾, dispense de l’obligation de disposer d’au moins 20 % de logements sociaux pour certaines communes ⁽²⁾), cette inscription dans la loi du principe de différenciation doit être considérée davantage comme un jalon dans un processus nécessairement plus long.

Dans le sens de l’avis rendu par le Conseil d’Etat le 6 mai 2021 ⁽³⁾, sur ce projet de loi, il est constant, en effet, que la différenciation ne saurait résulter d’un seul texte particulier.

Extension du pouvoir réglementaire local

Parallèlement, et également de façon générale, la loi « 3DS » est venue étendre le pouvoir réglementaire des collectivités terri­toriales par l’ajout d’un nouvel alinéa à l’article L.1111-2 du CGCT, qui énonce que « dans les conditions prévues par la loi, [les communes, les départements, les régions] disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences ». Ainsi, les collectivités pourront explicitement mettre en œuvre des compétences leur étant reconnues par la loi, sans attendre l’intervention d’un décret.

Par le biais de cette loi « 3DS », peu de mesures concrètes portant extension du pouvoir réglementaire local se trouvent néanmoins consacrées. On ­mentionnera toutefois :

• la fixation, par les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), du nombre d’élus au conseil d’administration des centres communaux et intercommunaux d’action sociale ⁽⁴⁾ ;
• la fixation par les communes du régime des redevances dues pour l’occupation provisoire du domaine public des communes par les chantiers de travaux ⁽⁵⁾ ;
• la fixation par les régions pour les services d’intérêt régional du nombre minimal d’emplacements à prévoir dans les services ferroviaires de transport de voyageurs pour les vélos ⁽⁶⁾.

Renforcement des dispositifs de proposition et d’expérimentation

Concourant encore, a minima de façon temporaire, à une différenciation territoriale (au moyen d’expérimentations) et, au demeurant, à favoriser l’émergence d’initiatives en ce sens, la loi « 3DS » est également venue : étendre aux départements un dispositif de proposition de modifications législatives ou réglementaires qui existait déjà, notamment au bénéfice des départements d’outre-mer et des conseils ­régionaux (par la modification de l’article L.3211-3 du CGCT) ; permettre l’expérimentation de la recentralisation du revenu de solidarité active.

A ce titre, les départements volontaires réunissant les critères généraux mentionnés à l’article 43 de la loi de finances pour 2022 devront adopter une délibération faisant acte de candidature à cette expérimentation d’ici le 30 juin 2022. La liste des candidats retenus sera ensuite établie par décret.

Le début de l’expérimentation est prévu le 1er janvier 2023 pour une durée de cinq ans. La loi « 3DS » abaisse le seuil de déclenchement d’une consultation citoyenne à un dixième des électeurs d’une commune (au lieu du cinquième) et à un vingtième des électeurs des autres collectivités territoriales (CGCT, art. L.1112-16).

Nouvelles possibilités de différenciation dans l’organisation des intercommunalités

C’est en réalité dans l’organisation des intercommunalités que les mesures de différenciation de la loi « 3DS » sont les plus impactantes. En premier lieu, deux axes généraux ouvrent la voie à des organisations différenciées :

• d’une part, les EPCI à fiscalité propre pourront désormais, dès lors que leurs statuts les y autorisent expressément, déléguer tout ou partie d’une de leurs compétences au département ou à la région dans le cadre d’une délégation dite « ascendante » (CGCT, art. L.1111-8) ;
• d’autre part, alors que le transfert de compétences faculta­tives à un EPCI à fiscalité propre n’était possible qu’à la condition que ce transfert soit effectif pour l’ensemble des communes membres (CGCT, art. L.5211-17), le législateur autorise désormais, comme pour les syndicats, le transfert de compétences « à la carte », c’est-à-dire seulement par certaines des communes membres de l’EPCI (CGCT, art. L.5211-17-2). Celui-ci sera décidé par délibérations concordantes de l’organe délibérant de l’EPCI et des conseils municipaux se prononçant dans les conditions de majorité qualifiée requises pour la ­création de l’EPCI.

En second lieu, plusieurs autres mesures spécifiques doivent être signalées. Tout d’abord, la loi « 3DS » prévoit un double ajustement en matière d’exercice de la compétence « voirie » des métropoles et des communautés urbaines : outre la possibilité d’intégrer une définition d’intérêt communautaire/métropolitain à cette compétence, qui réduirait alors l’intervention de ces EPCI, la faculté est offerte à ces derniers de déléguer à leurs communes membres, par convention, la gestion de tout ou partie des équipements et services nécessaires à l’entre­tien de la voirie dont elles ont la charge (CGCT, art. L.5215-20).

Ensuite, la possibilité précitée pour les communautés urbaines de conditionner à un intérêt communautaire l’exercice de tout ou partie d’une compétence est également ouverte pour la compétence « création, gestion, extension et translation des cimetières et sites cinéraires » (CGCT, art. L.5215-20).

Par ailleurs, la loi étend à la « gestion des eaux pluviales urbaines » et à la « défense extérieure contre l’incendie » la liste des compétences que, par dérogation au principe du transfert pour l’intégralité de leur périmètre, les EPCI à fiscalité propre et les établissements publics territoriaux sont autorisés à transférer à un ou plusieurs syndicats pour une partie de leur territoire seulement (CGCT, art. L. 5211-61 al. 2).

Au demeurant, dans les communautés de communes exerçant à titre obligatoire les compétences « eau » et « assainissement » à partir du 1er janvier 2026, le législateur a pérennisé la possibilité de maintenir par voie de délégation les syndicats compétents en matière d’eau, d’assainissement, de gestion des eaux pluviales urbaines ou dans l’une de ces matières (loi n° 2019‑1461 du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de ­l’action publique, art. 14).

Organisation de la métropole Aix-Marseille Provence

Il conviendra, pour terminer cette présentation des articles intéressant la différen­ciation territoriale, de faire état des mesures d’adaptation de l’organisation de la métropole Aix-Marseille Provence issues notamment de l’article 181 de la loi. Plus précisément, les conseils de territoire seront supprimés dès le 1er juillet 2022 pour favoriser la capacité de la métropole à se saisir des enjeux stratégiques du territoire.

Certaines compétences, considérées comme compétences de proximité, seront restituées aux communes. Les relations financières entre la métropole et les communes seront, enfin, réexaminées par les élus sur la base de l’avis objectif de la chambre régionale des comptes.

En définitive, ce premier axe sur la différenciation démontre, s’il était besoin, une articulation toujours délicate entre lisibilité, égalité et adaptation de la loi aux particularismes des territoires. Le débat révèle une déception des partisans de la différenciation, alors même que l’on aura immanquablement perdu en clarification dans l’exercice des compétences locales…