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Eolien

Eolien offshore en zone Natura 2000 : des projets sous haute surveillance du juge

Publié le 11/04/2022 • Par Auteur associé • dans : Actu juridique, Actualité Club Techni.Cités, France, Tribune

éolien mer
Adobestock/Photobeps
La validation, par la cour administrative d’appel de Nantes, de la régularisation du projet éolien flottant « Provence Grand large », localisé en zone Natura 2000, doit être bien comprise, à l’heure des grandes ambitions françaises en matière d’énergies marines renouvelables. Eminemment liée aux circonstances particulières de ce projet expérimental, cette validation ne saurait, pour Laurent Bordereaux, professeur à l’université de La Rochelle, être interprétée comme ouvrant la voie à un déploiement massif de l’éolien offshore dans les aires marines protégées.

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Laurent Bordereaux

Professeur à l’Université de La Rochelle

Dans un arrêt attendu du 5 avril 2022, la cour administrative d’appel de Nantes apporte des précisions importantes concernant l’implantation d’éoliennes offshore en zone protégée au titre du dispositif européen Natura 2000, à propos du projet méditerranéen d’éoliennes flottantes « Provence Grand large » (au large de la commune camarguaise de Port-Saint-Louis-du-Rhône).

On se souvient que la Cour, dans un premier arrêt du 6 octobre 2020 (1), avait rappelé, conformément à la jurisprudence européenne, qu’une autorisation ne peut être délivrée « qu’à la condition que les autorités compétentes, une fois identifiés tous les aspects dudit projet pouvant, par eux-mêmes ou en combinaison avec d’autres plans ou projets, affecter les objectifs de conservation du site Natura 2000 concerné, et compte tenu des meilleures connaissances scientifiques en la matière, aient acquis la certitude qu’il est dépourvu d’effets préjudiciables sur les objectifs de conservation du site » (2).

La CAA de Nantes jugeait en l’espèce et dans ces conditions que l’évaluation d’incidences Natura 2000 relative au projet éolien flottant « Provence Grand large », porté par EDF Renouvelables, aurait dû conclure qu’il porterait atteinte aux objectifs de conservation des sites en cause. A la suite de cette première décision et dans le cadre d’une procédure de régularisation de l’arrêté préfectoral d’autorisation du 18 février 2019 (3), les avis conformes du parc national des Calanques et du parc national de Port-Cros (4) ont été obtenus, ainsi que la dérogation à l’interdiction de porter atteinte aux espèces protégées (article L. 411-2 du Code de l’environnement).

Sites Natura 2000

Longuement motivé, le présent arrêt du 5 avril 2022 accorde une attention particulière au dispositif de protection des sites Natura 2000 (5), interprétant dans cette affaire le régime dérogatoire de l’article L. 414-4 VII du Code de l’environnement :

« Lorsqu’une évaluation conclut à une atteinte aux objectifs de conservation d’un site Natura 2000 et en l’absence de solutions alternatives, l’autorité compétente peut donner son accord pour des raisons impératives d’intérêt public majeur. Dans ce cas, elle s’assure que des mesures compensatoires sont prises pour maintenir la cohérence globale du réseau Natura 2000. Ces mesures compensatoires sont à la charge de l’autorité qui a approuvé le document de planification ou du bénéficiaire du programme ou projet d’activités, de travaux, d’aménagements, d’ouvrages ou d’installations, de la manifestation ou de l’intervention. La Commission européenne en est tenue informée. »

La Cour a ainsi vérifié le respect de ces conditions incontournables, strictes et cumulatives, permettant de déroger à l’interdiction de porter atteinte aux objectifs de conservation des sites Natura 2000. Après l’avis défavorable du Conseil national de la protection de la nature (CNPN, avis du 2 mars 2021), l’issue de cette procédure de régularisation paraissait bien incertaine (6), la Cour soulignant que « le projet en litige est susceptible de porter atteinte aux objectifs de conservation des zones de protection spéciale “Camargue”, “Iles Marseillaises-Cassidaigne”, “Iles d’Hyères” et “Marais entre Crau et Grand Rhône” en raison du risque d’atteinte à l’état de conservation des populations de puffin yelkouan, puffin de Scopoli, sterne caugek, mouette mélanocéphale, sterne pierregarin, puffin des Baléares et océanite tempête. »

Raison impérative d’intérêt public majeur

A l’heure du grand déploiement français des énergies marines renouvelables, la condition tenant à l’existence d’une raison impérative d’intérêt public majeur n’a pas posé aux juges nantais de difficultés particulières (7), qui ont souligné que « le développement des énergies renouvelables, dans le contexte de la lutte contre le changement climatique par la réduction des émissions de gaz à effet de serre, résulte d’engagements énergétiques européens, nationaux et régionaux ».

Plus précisément et en lien avec le projet méditerranéen, la Cour ajoute que « l’éolien flottant présente de nombreux avantages par rapport à l’éolien posé en mer, tandis que la mer Méditerranée, par la profondeur de ses fonds et l’importance de ses gisements éoliens, s’avère propice à l’expérimentation et au développement de parcs d’éoliennes flottantes ».

Au final, la Cour considère que « la réalisation du projet de la société PGL participe à la mise en œuvre des politiques publiques menées aux niveaux européen, national et régional en vue de la réduction des émissions de gaz à effet de serre, de la lutte contre le réchauffement climatique et, plus globalement, de la préservation de l’environnement. Il répond ainsi, au sens des dispositions précitées du VII de l’article L. 414-4 code de l’environnement, à une raison impérative d’intérêt public majeur ».

Absence de solutions alternatives

La condition de l’absence de solutions alternatives est à l’évidence plus complexe et doit faire l’objet d’une grande vigilance, afin de ne pas priver d’effet les garanties qui s’attachent à la préservation des sites Natura 2000, terrestres et marins (issues des directives européennes « oiseaux » et « habitats »).

En l’espèce, la CAA de Nantes y consacre de longs développements, qui ne sont d’ailleurs pas tous directement liés à la démonstration de l’absence de solutions alternatives. On retiendra d’abord qu’une attention spéciale est accordée au « mode flottant » : « Le choix de la technologie de l’éolien flottant a été motivé par les nombreux avantages qu’il présente par rapport à l’éolien posé en mer, notamment la possibilité d’atteindre des bathymétries sensiblement supérieures et donc de s’éloigner des côtes, permettant de profiter de vents plus forts et plus réguliers, de réduire les conflits d’usage en mer et de diminuer les impacts sur l’avifaune et les atteintes aux paysages. »

Ensuite, la Cour insiste sur l’importance du processus de planification et de concertation ayant conduit à retenir la zone en cause, dans le golfe de Fos (à environ 17 kilomètres au large de Port-Saint-Louis-du-Rhône), rappelant entre autres que l’installation d’éoliennes était impossible dans une réserve naturelle nationale ou au cœur d’un parc national (comme celui des Calanques), de même que trop près du chenal d’accès d’un grand port maritime (Marseille-Fos, en l’occurrence).

Les caractéristiques propres de ce projet éolien expérimental sont également mentionnées : le nombre d’éoliennes « a été réduit de treize à seulement trois, (…) avec un alignement sur une ligne unique au lieu de deux lignes. (…) [et] la superficie occupée par le projet en litige a été réduite de 14 à moins de 0,8 kilomètre carré ». L’artificialisation de l’espace naturel marin est ici limitée, contrairement aux parcs commerciaux posés d’une puissance comprise entre 500 et 2000 MW…

De surcroît (et peut-être surtout), une tentative sincère de sortie de zone Natura 2000 semble bien avoir été envisagée, comme le relève le juge : la société PGL aurait ainsi proposé à l’Etat une localisation « à l’extérieur des eaux territoriales françaises et de toute zone Natura 2000 », ce qui n’a pas été retenu à l’époque (2011) « du fait de l’absence de cadre réglementaire applicable pour ce type de projet au sein d’une zone économique exclusive » (laquelle, en Méditerranée, n’a d’ailleurs été juridiquement créée que par un décret du 12 octobre 2012). Au regard du montage économique et financier de l’opération (éligibilité à un contrat d’obligation d’achat d’électricité), l’implantation du parc pilote dans les eaux territoriales aurait été une « condition de la viabilité économique de l’opération ». Ce cadre réglementaire a aujourd’hui évolué (8), et on voit donc que l’implantation délibérée d’un projet impactant en zone Natura 2000, sans recherche véritablement poussée et précoce de solutions alternatives (incluant l’évolution technologique et une logique planificatrice par façade maritime), serait bien aventureuse au plan juridique…

Au total, pour la Cour, « la société PGL a, au cours d’une période de dix ans et dans le cadre de multiples concertations associant notamment des experts scientifiques et des associations de protection de l’environnement, vérifié l’absence de solutions alternatives à l’implantation retenue pour son projet, et étudié les moyens de réduire l’impact de celui-ci sur les objectifs de conservation des sites Natura 2000 concernés » (9).

La motivation de l’arrêt témoigne de la vigilance du juge concernant cette condition essentielle de l’absence de solutions alternatives, ce qui doit être médité par les maîtres d’ouvrage des grands projets en cours.

Mesures de compensation

La question de l’appréciation du caractère suffisant ou non des mesures de compensation prescrites par l’arrêté préfectoral (modifié) du 18 février 2019 était assez délicate, le Conseil national de la protection de la nature ayant bien montré, de manière générale, la grande difficulté du sujet dans son avis de juillet 2021 sur l’éolien offshore et la biodiversité marine (10).

En l’espèce, les mesures en cause prévoient notamment l’amélioration de la survie des populations d’oiseaux (puffins et océanites) dans les parcs nationaux des Calanques et de Port-Cros (zones de protection spéciale « Iles Marseillaises-Cassidaigne » et « Iles d’Hyères ») par le contrôle et l’éradication des prédateurs (chats harets et rats) ; la limitation des captures accidentelles de puffins en participant à l’amélioration de la sélectivité des engins de la pêche professionnelle ; et la création/restauration d’îlots favorables à la nidification des laro-limicoles (sternes, mouettes).

Analysant l’addendum à l’évaluation d’incidences initiale, la cour de Nantes, contrairement à l’association requérante, n’a pas jugé ces mesures insuffisantes. La nature de l’argumentaire met en exergue le poids du discours scientifique et des évaluations environnementales, en constante évolution mais dont on attend beaucoup sur ces sujets majeurs (et sensibles). On retiendra que les données scientifiques des études réalisées (risque de mortalité par collision avec les éoliennes et « objectifs d’équivalence écologique » annuels retenus, « paramètre biologique clé » de la dynamique des populations de puffins, etc…) ont convaincu le juge administratif. Celui-ci affirme, par exemple, qu’« en l’état des connaissances scientifiques et même en supposant que le taux d’évitement retenu par [le] modèle serait trop élevé, il ne résulte pas de l’instruction que l’évaluation à un individu par an du risque de mortalité par collision des puffins yelkouan et de Scopoli, dans une approche conservatrice, serait insuffisante » (11).

Par ailleurs, les arrêtés préfectoraux d’autorisation prévoient un suivi environnemental pouvant déboucher, le cas échéant, sur une adaptation de ces mesures de compensation. Ainsi, quelles que soient les difficultés (bien réelles) des études d’impact en mer, et malgré les doutes du CNPN sur l’efficience des compensations dans ce dossier, l’implantation expérimentale des trois éoliennes flottantes en zone de protection spéciale n’a pas été admise avec laxisme…

Une régularisation qui ne saurait faire illusion

Si cette rigueur, parfaitement justifiée, s’impose pour ce « modeste » projet éolien expérimental en mode flottant, on peut imaginer l’extrême difficulté à concevoir la localisation d’un grand projet industriel « posé » en pleine zone de protection spéciale au titre de la directive européenne « oiseaux », par exemple.

Dans ces conditions, au moment où l’exécutif annonce de grands desseins (réalistes ?) en matière d’éolien offshore (12), il est plus que jamais indispensable de prendre toute la mesure des exigences du droit des aires marines protégées, tout particulièrement en zone Natura 2000, et ce de la mer du Nord à la Méditerranée (13). On pense bien évidemment, entre autres, aux projets fort controversés au large de Dunkerque et d’Oléron…

En raison des enjeux très prégnants liés à la biodiversité marine, la condition de l’absence de solutions alternatives doit conduire la filière des énergies marines renouvelables à se placer dans une optique sincère d’évitement des zones sensibles. Il ne serait pas raisonnable de faire du juge administratif (aujourd’hui le Conseil d’Etat) l’arbitre systématique d’un conflit de logiques entre transition énergétique et protection du vivant marin. Qui peut sérieusement imaginer que l’implantation des nombreux parcs éoliens annoncés puisse se faire en aire marine protégée sans poser des problèmes majeurs (écologiques et juridiques) ?

Les questions de localisation et (donc) de planification, au cœur du sujet, sont clairement à reconsidérer, de même que notre vision de la mer, qui ne peut être uniquement pensée, au nom de la lutte contre le changement climatique, comme l’avenir énergétique de l’être humain…

Notes

Note 01 CAA Nantes, 6 octobre 2020, "Association Nature et Citoyenneté Crau Camargue Alpilles", n° 19NT02389 Retour au texte

Note 02 Voir par exemple : CJUE, 11 avr. 2013, Sweetman, aff. C-258/11, point 40 ; CJUE, 7 nov. 2018, Holohan, aff. C-461/17, point 33. Retour au texte

Note 03 Article L. 181-18 du Code de l’environnement. Retour au texte

Note 04 Requis aux termes de l’article L. 331-14 III. du Code de l’environnement : « Lorsqu’une activité est susceptible d’altérer de façon notable le milieu marin compris dans le cœur d’un parc national, l’autorisation à laquelle elle est soumise ne peut être délivrée que sur avis conforme de l’établissement public du parc national pris après consultation de son conseil scientifique (…) ». Retour au texte

Note 05 La motivation de l’arrêt relative à Natura 2000 est largement reprise concernant la dérogation « espèces protégées » de l’article L. 411-2 du Code de l’environnement (raison impérative d’intérêt public majeur, absence d’autre solution satisfaisante). Retour au texte

Note 06 F.-X. Bréchot, « Compétence nantaise en matière d’éolien en mer : autant en emporte le vent ? », AJDA, n° 1/2022, p. 38. Retour au texte

Note 07 Voir aussi : CAA Nantes, 3 juill. 2020, "Assoc. “Non aux éoliennes entre Noirmoutier et Yeu” et a.", n° 19NT01512. Retour au texte

Note 08 Voir par exemple le décret n° 2013-611 du 10 juillet 2013 relatif à la réglementation applicable aux îles artificielles, aux installations, aux ouvrages et à leurs installations connexes sur le plateau continental et dans la zone économique et la zone de protection écologique ainsi qu'au tracé des câbles et pipelines sous-marins (modifié par le décret n° 2021-1942 du 31 déc. 2021). Retour au texte

Note 09 Voir aussi point 27 de l’arrêt : « il résulte de l’instruction (…) que le site retenu par la société PGL l’a été à la suite d’un long processus d’étude et de concertation, qu’il s’insère dans l’une des trois zones identifiées par l’Etat en 2015 pour développer des fermes pilotes d’éoliennes flottantes au regard d’une multiplicité de critères, incluant les enjeux environnementaux et en particulier les enjeux sur l’avifaune, et que les deux autres zones identifiées par l’Etat font l’objet de deux projets distincts portés par des sociétés différentes, les trois expérimentations étant complémentaires dans une perspective d’acquisition de connaissances technologiques et environnementales ». Retour au texte

Note 10 CNPN, autosaisine sur le développement de l’énergie offshore en France et ses impacts sur la biodiversité, le patrimoine naturel et les paysages, avis du 6 juillet 2021. Retour au texte

Note 11 Dans ce registre de l’analyse des mesures compensatoires, la Cour affirme encore que « la littérature scientifique indique que les captures accidentelles dans les engins de pêche sont l’une des principales raisons de la faible survie adulte chez ces espèces de puffins [yelkouan et de Scopoli], suivie par les prélèvements effectués par différents prédateurs ». Retour au texte

Note 12 Annonce présidentielle de l’implantation de 50 parcs éoliens marins d’ici 2050 ; lancement, par le Premier ministre, de deux projets éoliens flottants en Méditerranée (au large de la Narbonnaise et au large du Golfe de Fos, à plus de 22 kilomètres des côtes). Retour au texte

Note 13 L. Bordereaux, « L’éolien offshore pourrait-il être contrarié par le droit de l’environnement ? », Le Village de la justice, 15 avr. 2021. Retour au texte

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