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[Analyse] Finances locales

Finances locales : un goût d’inachevé (1/3)

Publié le 06/04/2022 • Par Auteur associé • dans : A la Une finances, Actu experts finances, France

Yann-Le-Meur
D.R.
Alors qu'il vient d'annoncer sa retraite après la vente de son cabinet de consultants Ressources Consultants Finances au groupe Espelia, Yann Le Meur, un des grands spécialistes des finances des collectivités, dresse pour le Club Finances le bilan de l'état des finances locales après les récentes réformes fiscales, de 2020-2021 et formule ses préconisations. Première partie de son analyse, quelque peu testamentaire, sur les indicateurs financiers.

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Yann Le Meur

Fondateur de Ressources Consultants Finances, enseignant à la faculté des sciences économiques de Rennes 1

Les récentes réformes fiscales, de 2020-2021, ont apporté au paysage financier local des modifications d’une force inégalée ainsi qu’une sophistication sans précédent. La suppression de la taxe d’habitation des résidences principales, puis de la moitié des bases foncières des établissements industriels, tout cela accompagné d’une redistribution des taxes entre collectivités, ne se contentent pas de chambarder durement la fiscalité directe.

Ces phénomènes entraînent dans leur sillage une deuxième vague submersive s’attaquant cette fois aux critères fiscaux servant au calcul de concours financiers de l’Etat, lesquels vont être, progressivement, sérieusement impactés. La loi de finances pour 2022 s’est donnée pour rôle de revoir les critères en question, par obligation quand les réformes fiscales l’imposaient, mais aussi parce que le Législateur a cru bon de changer la donne sur certains points, avec plus ou moins de bonheur.

Une recomposition fiscale neutralisée

Rappelons notre opposition à la suppression coûteuse, illogique, injuste et immorale de la taxe d’habitation. Mais nous devons à la vérité de souligner le caractère non seulement intégral mais également robuste et dynamique des compensations des pertes fiscales que l’Etat a, une fois n’est pas coutume, offert aux communes. Le fameux « coefficient correcteur » souvent injustement décrié, assure en effet, à taux d’imposition constant, une parfaite substitution de produits fiscaux, là où l’on connaissait jusqu’ici systématiquement une transformation des recettes fiscales supprimées en dotations ou compensations.

Le prix à payer de cet exploit se trouve dans la complexité, aussi jolie que troublante, du panier d’équations que Bercy a imaginé pour soutenir son dispositif, magnifiquement opaque, de neutralisation budgétaire. Rassurons nos amis élus : il est possible de décoder la loi et de traduire le dispositif en termes intelligibles.

Comme il le fut démontré en son temps, à taux d’imposition constants, les effets communaux directs de la suppression de la TH ne se trouvent évidemment pas dans le coefficient correcteur, qui les corrigent, mais dans le différentiel d’évolution des bases de TH et de FB. Si la réforme est neutre à l’instant T de la rupture, elle ne l’est pas en dynamique. Heureuses les communes attirant des entreprises, y compris industrielles puisque le produit des bases foncières « exonérées » (1) des nouvelles entreprises industrielles seront à taux constants totalement compensés, de surcroît de manière dynamique.

Quant aux EPCI – là c’est très simple – l’impact de la réforme provient du différentiel d’évolution entre l’évolution des bases de TH et celle de la TVA nette reçue de l’Etat en contrepartie de la perte subie. Gageons que certains territoires ruraux voyant physiquement s’éroder leurs bases de TH principale pourraient bien trouver grâce de voir s’indexer leur compensation sur une TVA plus dynamique que leur base perdue de TH principale.

La deuxième vague submersive : l’impact indirect sur les concours financiers

La complexité née du cycle récent de réformes ne s’arrête pas au mode de calcul annuel du produit de foncier bâti via le coefficient correcteur, laquelle sophistication peut, somme toute, être rendue intelligible en passant par un décodage et une traduction lisible de mécanismes en jeu. La complexité se poursuit et s’amplifie considérablement du fait de l’imbrication de facteurs fiscaux – réels et compensatoires – et des critères calculatoires des dotations de péréquation nationale (DGF, FPIC), départementale (fonds départemental de la « taxe additionnelle aux DMTO », contributions SDIS) et locale (DSC, FPIC, parfois fonds de concours).

Deux critères majeurs, le potentiel fiscal (donc, par extension, le potentiel financier) et l’effort fiscal, sont rudement affectés, à la fois par les réformes fiscales et par les modifications législatives de leur mode de calcul (2). Ces changements trouvent leur origine, soit dans la nécessité d’adapter l’évaluation des critères fiscaux aux transformations du paysage fiscal, soit dans la volonté, indépendante de ces phénomènes, de compléter l’indicateur de richesse en y intégrant des recettes jusqu’à présent négligées, comme les DMTO communaux par exemple. Ces deux sources de modification du potentiel fiscal n’ont pas du tout la même signification.

Le produit de la taxe additionnelle sur les droits de mutation, par exemple, constitue un facteur d’enrichissement, et le seul reproche fondé que l’on puisse faire à sa prise en compte tient, d’une part, à l’absence assez fréquente d’imputation de cette taxe dans les articles prévus à cet effet et, d’autre part, à la volatilité intrinsèque du critère, en particulier dans les petites communes touristiques et thermales. Difficile de comprendre pourquoi le Législateur a moyenné le montant retenu sur 3 ans au lieu de 5 ans, comme c’est le cas pour les départements. Etonnant, par ailleurs, qu’aucun parlementaire n’ait souligné, quitte à défendre au passage les intérêts peu légitimes de son territoire, les difficultés, jusqu’à présent admises car bien réelles, de prise en compte de cette recette (3).

En revanche, les réformes fiscales de suppression/compensation/recomposition, qui n’ont aucun impact sur la richesse fiscale effective et sur la pression fiscale en année de référence, ne sauraient en avoir sur les critères théoriques qui les représentent dans le calcul de la DGF (ce sont le potentiel fiscal et l’effort fiscal).

Un principe, maintes fois énoncé par notre équipe de recherche, s’imposait : la cohérence/permanence des méthodes. Il n’est pas possible de louer d’un côté la magnanimité et la justesse des mécanismes de compensation des effets fiscaux de la réforme fiscale (parfaitement neutralisés à l’exception du perfide ticket modérateur (4) ) et de faire le contraire en ce qui concerne le potentiel. Vous me direz que le Législateur a opté pour un mécanisme de neutralisation.

Oui, mais ce n’est vrai qu’en 2022, car ensuite elle s’érodera progressivement jusqu’à disparaître ! Cette idée d’escamoter progressivement la neutralisation des réformes est trompeuse, mise sournoisement sur la préférence aveugle de certains pour l’immédiat et, surtout, est insensée. Une fois calculé, à l’instant T de référence (rupture), l’écart de potentiel mécaniquement imputable à la réforme, cette différence doit devenir, à l’instar du coefficient correcteur, un paramètre fixe de l’équation du potentiel fiscal. Cela fonctionnerait parfaitement dans la mesure où les dynamiques futures de la richesse fiscale se valoriseraient totalement.

La dégressivité de la neutralisation ne se justifie que pour les ajouts de recettes prévues en LF 2022, dont il convient de lisser les effets dans le temps. Mais quand il s’agit de contrer les effets mécaniques indésirables provoqués par une rupture d’un pan d’autonomie fiscale, la neutralisation ne peut qu’être intégrale et pérenne.

L’effort fiscal subit lui aussi cet effet de rupture qui mérite là aussi d’être neutralisé au mieux, sachant que le règlement du problème se heurte ici à des difficultés d’ordre méthodologique qui exigent, en la matière, des choix. Celui qu’a opéré le Législateur en 2022 laisse, au moins sur un point, perplexe. Le taux d’imposition communal n’est plus consolidé avec le taux intercommunal. Cette mesure fait tout d’abord l’impasse sur la diversité des statuts fiscaux intercommunaux dont découle la plus ou moins grande importance des taux ménages communaux et intercommunaux. Ensuite elle fait fi du moment où vous avez opté pour la FPU, sachant que si cela s’est produit après 2010, les communes n’ont pas, dans le montage de transferts et de neutralisation par l’attribution de compensation, reçu de l’EPCI ses impôts ménages additionnels. De même, le transfert à l’époque du taux de taxe d’habitation du département au bloc communal s’est distribué entre communes et EPCI de manière différenciée en fonction des statuts fiscaux des EPCI (fiscalité additionnelle ou FPU).

Enfin, le Législateur ne se soucie pas de savoir comment, librement, le bloc communal distribue entre communes et leurs groupements les compétences et les impôts avec à la clé des processus locaux plus ou moins marqués de mutualisation ou de neutralisation fiscale. L’effort fiscal devra être consolidé ou ne sera pas : dans ce dernier cas, autant l’abandonner.

Afin de porter un diagnostic sur l’impact financier indirect des réformes à terme, on ne saurait se contenter d’observer une variation à la hausse ou à la baisse des critères affectés. En effet, ce qui compte ce sont leurs mouvements différentiels par rapport à une évolution de référence, qui peut être une moyenne nationale (dotation forfaitaire), ou celle d’un groupe démographique, de plus ou moins de10 000 habitants (DSU, DSR-BC), ou celle d’une strate de population (DSR-péréquation, DSR-cible, DNP).

En clair, une commune peut enregistrer à cause des réformes une baisse de potentiel financier à l’habitant mais subir un effet à la diminution de sa DSR du fait que la moyenne de la strate a diminué plus. En définitive, compte tenu de la multiplicité et des croisements d’impact, ce qui importe c’est d’évaluer l’effet global des réformes sur les dotations de chaque commune à l’issue de la période de neutralisation (5).

Je profite de cette occasion pour lancer une supplique ultime afin que les bases de données DGF et FPIC soient, entre autres, rendues publiques dès le début de l’année et qu’on mette fin à cette manie paranoïaque du secret statistique, à géographique variable, n’ayant d’autre utilité que de priver les élus de la connaissance et de la visibilité dont ils ont besoin pour optimiser leur prévision et, par voie de conséquence, leur gestion.

Signalons qu’au moins un dispositif, celui de l’attribution FPIC des ensembles intercommunaux, n’est pas sensible au différentiel d’évolution par rapport à une moyenne. En effet, l’éligibilité est obtenue par comparaison entre l’effort fiscal individuel, affecté par la réforme, et un effort fiscal agrégé fixe dont la valeur, inchangée en LF 2022, est arbitrairement de 1. Le maintien à ce même niveau de ce seuil d’éligibilité est une aberration, qui va conduire nombre d’ensembles intercommunaux, et donc de communes, à perdre sans raison valable leur attribution de FPIC alors que ces ensembles sont sélectionnés dans les 60% des entités spontanément éligibles.

Signalons au passage que ce phénomène va aggraver une situation déjà anormale et notons que le Législateur aurait été bien inspiré de se saisir du projet d’amendement, construit par notre équipe de recherche, ayant visé à ce que le pourcentage de 60% de sélectionnés soit effectif après application du critère d’éligibilité supplémentaire de l’effort fiscal agrégé. En tout état de cause, l’abaissement du seuil d’effort fiscal agrégé d’éligibilité s’impose.

La LF 2022 a suspendu, pendant la période transitoire d’application des nouveaux critères, l’écrêtement pour un an de la variation de l’effort fiscal. Nous attendions cette mesure depuis longtemps, son effet étant d’une portée dérisoire puisque l’écrêtement n’est prévu que pour un an alors qu’elle complique considérablement le calcul de la DGF. Autant la supprimer pour de bon.

Publication de la deuxième partie de l’analyse de Yann Le Meur la semaine prochaine sur le site de la Gazette des communes sur la suppression de la CVAE régionale et les inégalités qui demeurent…  

Notes

Note 01 C’est une façon de parler de la mesure votée en LF 2021 afin de diviser par deux la base d’imposition des entreprises industrielles. La compensation est calculée en multipliant la base d’imposition de n, qui a pour équivalence en n une base dite « exonérée », par le taux de FB de 2020. Retour au texte

Note 02 L’effet sur le potentiel fiscal ménages est amplifié par celui que cet effet-potentiel fiscal génère sur l’effort fiscal, via son dénominateur. L’effet-potentiel est donc doublonné, puisqu’une hausse du potentiel fiscal (hausse défavorable entre autres à la DGF) a un effet à la baisse sur l’effort fiscal (baisse défavorable à la DGF). Retour au texte

Note 03 Pour plus de 95% des communes françaises, ce produit provient d’un fonds de péréquation départemental. Retour au texte

Note 04 Utilisation du taux d’imposition de TH de 2017 pour calculer le produit de TH disparaissant. Retour au texte

Note 05 Après une première évaluation, présentée par Eric Julla au séminaire de novembre 2021 à la Maison de la Chimie, des effets des réformes sur le FPIC et la DGF, l’équipe de recherche de RCF a mené des travaux exhaustifs approfondis sur chacune des 35 000 communes françaises et sur les moyennes de strates ou de groupes démographiques. Les obtenus, même s’il s’agit pour l’instant d’estimations et de mesures de risque, sont suffisamment édifiants pour montrer l’insoutenabilité de la suppression à terme de la neutralisation des réformes fiscales sur la DGF (et autres fonds). Retour au texte

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