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Analyse

Les trente glorieuses territoriales

Publié le 08/04/2022 • Par Auteur associé • dans : A la Une finances, Actualité Club finances, Billets finances, France

decentralisation
momius / AdobeStock
Ce mois de mars a permis de célébrer les lois de décentralisation du 2 mars 1982, dites aussi lois Deferre, alors ministre de l’Intérieur mais aussi historique maire de Marseille. On ne dira jamais assez combien ces lois se sont révélées ambitieuses et fondatrices d’un nouveau service public local.

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Les lois de décentralisation ont révélé un potentiel financier qui a permis de passer de l’État providence aux collectivités providence… au moins durant une trentaine d’années. Comme pour les champs de bataille du milieu du XXe siècle, ceux qui ont connu les lois de décentralisation se raréfient… a minima ne sont plus en exercice. Et pourtant, quelle révolution pour les collectivités, leur gouvernance, leur gestion.

Liberté de gestion

Pour le domaine qui nous intéresse plus particulièrement, il faut imaginer que la gestion financière est passée de l’âge de la pierre à Google en quelques années, notamment car les collectivités sont passées d’un contrôle a priori à un contrôle a posteriori des actes qu’elles produisaient.

En effet, l’article 72 de la Constitution édicte que : « dans les collectivités territoriales de la République, le représentant de l’État, représentant de chacun des membres du gouvernement, à la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois ».

Les collectivités étaient, jusqu’en 1982, soumises au pouvoir de tutelle du « délégué du gouvernement ». En conséquence, ces actes n’étaient, le plus souvent, exécutoires qu’après leur dépôt à la préfecture ou à la sous-préfecture et après avoir fait l’objet d’une approbation expresse ou tacite de l’autorité de tutelle ou d’un visa préalable.

La loi du 2 mars 1982 modifiée a supprimé cette tutelle du préfet et l’a remplacée par un contrôle spécifique des actes des collectivités locales, appelé contrôle de légalité.

Le nouveau contrôle instauré par la loi du 2 mars 1982 modifiée est, au contraire, un contrôle a posteriori. Sauf exception, il s’exerce sur des actes ayant déjà un caractère exécutoire.

Alors que la tutelle portait tout à la fois sur la légalité (c’est-à-dire la conformité aux règles de droit) et sur l’opportunité des actes des autorités locales, le nouveau contrôle est exclusif de toute considération d’opportunité et ne porte donc plus que sur la légalité de ces actes. C’est le fondement de la liberté de gestion.

Traduit sur la gestion financière des collectivités, ce nouveau paradigme s’est révélé une révolution permettant de passer de l’infantilisation à la responsabilité totale et adulte.

Liberté budgétaire

Dit autrement, les collectivités ont récupéré une totale liberté budgétaire et financière alors qu’auparavant le budget était élaboré sous le sceau du préfet et les emprunts négociés deux fois par an dans son bureau. Si avant 1982, la Caisse des dépôts et consignations détenait 80 % de l’encours de la dette publique locale, c’est bien parce qu’elle était « étatiquement » gérée.

Les collectivités n’ont pas mis longtemps à s’approprier cette liberté financière et fiscale, d’autant que dès les élections municipales de 1983, une nouvelle génération de maires est arrivée aux responsabilités.

C’est le début des trente glorieuses territoriales qui se caractérisent d’abord par une montée en puissance des politiques publiques confiées à chaque niveau de collectivité. Forts de leur liberté de gestion, les exécutifs locaux répondent à la demande sociale qui n’a de cesse de croître au moment où le pays entre dans une ère économique tendue suite aux deux choix pétroliers des années 1970. Le chômage n’a de cesse de croître, les attentes de la population sont croissantes en matière de loisirs, dans les domaines sportifs et culturels par exemple, mais aussi en matière sociale. Les collectivités répondent présentes, tant en créant de nouveaux équipements qu’en densifiant l’offre de services publics.

C’est aussi d’importants besoins d’infrastructures qui sont portés par les régions, les départements et l’intercommunalité qui va prendre progressivement la place qu’on lui connaît suite à la loi ATR du 6 février 1992 et la loi Chevènement du 12 juillet 1999.

Ces trente glorieuses sont aussi dopées par les différentes compétences transférées, bien souvent très mal compensées financièrement. Les chiffres parlent d’eux-mêmes puisque les finances locales sont passées de 370 milliards de francs de dépenses en 1982 (soit 56,4 milliards d’euros – Md€) à environ 225 Md€ en 2021 (260 Md€, intercommunalité incluse).

Dit autrement, les dépenses territoriales ont été multipliées par 4,5 en quarante ans, ce qui reflète la part prise dans l’action publique par les collectivités.

Une liberté assumée

Le plus frappant durant ces quarante années est de notre point de vue la maîtrise financière des collectivités locales, démontrant que la simplicité des dispositifs des lois de décentralisation offrait une armature solide.

Certes, les finances locales ont connu de retentissants soubresauts : tout d’abord par les premières situations d’insolvabilité à la fin des années 1980. Cette liberté budgétaire nouvelle a fait tourner quelques têtes et le renouvellement municipal de 1989 révèle quelques cas de surendettement : Angoulême, Briançon, Plan de Cuques, par exemple exigent d’importants plans de redressement et invitent le législateur à resserrer les règles du contrôle budgétaire… La loi ATR en est le support et les cadres comptables sont profondément réformés afin d’être plus économiques

Seconde déroute financière des collectivités : les produits structurés émis par les banques à compter de 1999 qui ont prospéré jusqu’aux élections de 2008, quand là encore de nouvelles majorités découvrent le pot aux roses, le dénoncent et entrent en conflit tant envers l’État qui avait piteusement fermé les yeux sur des pratiques scandaleuses qu’envers les banques dont la plupart n’avaient pas résisté à la tentation de se « goinfrer ».

Là encore, l’État a dû prendre des mesures pour enfin réguler le marché de la gestion de dette : ce sera la charte Gissler dont l’essentiel préside encore les relations entre banques et collectivités. Depuis, les collectivités ont su faire face à la contrainte financière des années 2010, qui s’est exprimée d’abord à travers la baisse des dotations, ensuite par la contractualisation financière et affichent au terme de l’année 2021, une santé financière indéniable.

Si l’action publique reste en France, exemplaire, c’est bien car les collectivités assument leurs prérogatives et avant tout car elles sont devenues des agents économiques à part entière, démontrant combien la responsabilisation et la liberté sont toujours plus fructueuses que le hiérarchique, la tutelle et le contrôle.

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