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40 ans de décentralisation

« Dans les collectivités, les chiffres ont remplacé les lettres »

Publié le 01/03/2022 • Par Jean-Baptiste Forray • dans : A la une, France

Bœuf-jean-luc
J. Delmarty / Alpaca / Andia
Le politologue et administrateur territorial Jean-Luc Bœuf revient sur quarante ans de décentralisation à l’occasion de l’anniversaire de la première loi Defferre du 2 mars 1982. Aujourd’hui conseiller du directeur général de la gendarmerie nationale, il juge que l’élan des libertés locales a été perdu, au profit d’une vision strictement comptable.

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Quels ont été les ingrédients du succès de la première loi Defferre de décentralisation, promulguée voici tout juste quarante ans, le 2 mars 1982 ?

La force de ce texte tient au fait qu’il a été pensé largement en amont, dans les années 1970, au PSU de Michel Rocard, dans les groupes d’action municipale (GAM) du maire de Grenoble, Hubert Dubedout. Quand le Parti Socialiste remporte les municipales de 1977, il sait agréger les nouvelles couches moyennes de la société autour du mot d’ordre « changer la ville ».

Dans le même temps, la droite libérale fait sa mue. Avec Valéry Giscard d’Estaing, à partir de 1974, on n’est déjà plus dans l’ère où l’Etat décide, du jour au lendemain, de construire 1 000 piscines ou des villes nouvelles. L’échec de la loi Marcellin de 1971 des fusions de communes a stoppé cet élan. La tutelle des préfets sur les collectivités, supprimée par la loi du 2 mars 1982, a déjà été fortement allégée. Raymond Barre, le Premier ministre de Valéry Giscard d’Estaing, a également préparé le terrain à la décentralisation avec la création, en 1979, de la dotation globale de fonctionnement (DGF) et, en 1980, avec la mise en place du libre vote des taux d’impôts locaux. En arrivant au pouvoir en 1981, le ministre de l’Intérieur Gaston Defferre reprend d’ailleurs une bonne partie du projet porté par son prédécesseur, Christian Bonnet, projet victime notamment de l’obstruction parlementaire du parti gaulliste de Jacques Chirac.

Gaston Defferre y ajoute un ingrédient essentiel : faire de cette loi une loi-cadre de laquelle découleront des dizaines de lois. C’est l’image de la locomotive qui entraîne les wagons. Gaston Defferre applique alors la méthode qui lui avait réussi en 1956, en qualité de ministre du gouvernement Guy Mollet, avec la décentralisation pacifique d’une grande partie des outre mer.

Quel rôle jouent les élus dans l’élaboration de cette loi ?

Ce texte est le reflet de deux poids lourds locaux, le ministre de l’Intérieur et maire de Marseille, Gaston Defferre et son collègue de Lille, le Premier ministre Pierre Mauroy. Tous deux ont eu maille à partir dans leur fief avec les représentants de l’État qui les caporalisaient littéralement. Ils l’avaient mal vécu, eux qui étaient tout puissants dans leur parti.
Cette loi du 2 mars 1982 porte donc incontestablement la marque de ce qu’on appelait les Bouches-du-Nord, c’est-à-dire les fédérations des Bouches-du-Rhône et du Nord qui faisaient souvent la décision lors des congrès du PS.

Gaston Defferre et Pierre Mauroy sont aussi des fervents partisans de la région, contrairement à François Mitterrand, ancien président du conseil général de la Nièvre. Qui remporte ce bras de fer ?

Gaston Defferre et Pierre Mauroy, assurément. N’oublions pas que la France évolue dans un État centralisateur qui, pendant des décennies, a toujours considéré qu’il valait mieux « quatre-vingt petits roquets à quinze gros chiens loups »… La région a été consacrée par le suffrage universel dès 1986. Elle a alors bonne presse car elle incarne la modernité. Ses budgets ont augmenté de façon exponentielle et les dépenses de communication explosent.

Mais, depuis 2005, on lui a coupé les ailes, sous les impulsions de Jacques Chirac et Jean-Pierre Raffarin, après la lourde défaite électorale de la droite en 2004. Depuis lors, la région n’a plus que très peu de ressources propres. Elle ne représente qu’entre 12 et 13 % des finances locales. Un nouveau coup lui a été asséné en 2015, lorsque la loi NOTRe lui a enlevé la clause générale de compétence.

Quelle est la principale réussite de la décentralisation des années 1980 ?

Les collèges et les lycées, incontestablement. La construction et l’entretien de ces établissements a pleinement profité de la dynamique des lois de décentralisation.

N’y a-t-il pas eu aussi une folie des grandeurs, après la promulgation de ces textes ?

Au conseil régional des Pays-de-la-Loire, on parlait du palais Guichard, du nom du président. En Aquitaine, Jacques Chaban-Delmas avait fait en sorte de construire un siège plus haut que celui du conseil général de Gironde. Chacun a voulu planter « sa » tente. A un degré moindre, cela a été la profusion de ronds-points bâtis pour des raisons de sécurité routière certes, mais qui faisaient aussi vivre les grandes et petites boîtes de BTP du coin.

On a vu aussi, ici et là, se dérouler de véritables guerres des collectivités, à coups de marketing territorial…

Cette histoire n’est pas très nouvelle. C’est juste la version moderne de la guerre des blasons de l’ancien régime, à l’époque du « tout à l’ego » en quelque sorte.

Comment expliquez-vous, aujourd’hui, l’absence des collectivités du débat présidentiel ?

Elles n’apparaissent pas, c’est vrai, de manière aussi nette que lors des précédents scrutins. En 2017, par exemple, le candidat Emmanuel Macron prônait la suppression de la taxe d’habitation et un reformatage des métropoles qui auraient avalé les départements. Mais les collectivités sont, malgré tout, présentes sous l’angle des territoires. On retrouve ici la « France des chemins noirs » de Sylvain Tesson dans les discours, le sentiment de relégation des zones dites oubliées. On s’aperçoit aussi, dans le même temps, avec la crise sanitaire, que les métropoles ne fonctionnent pas si bien que ça. C’est cette petite musique d’ailleurs qui irrigue la campagne.

Comment expliquez-vous que la pensée autour de la décentralisation soit au point mort, y compris dans les collectivités ?

Il faut se souvenir que cette réflexion n’a pas toujours été portée par les élus locaux eux-mêmes. On l’a vu, dans les années 1970, ce sont avant tout les partis qui se sont saisis de cette question. Ensuite, nous avons eu une phase où le Parlement a été particulièrement actif avec, notamment, la commission présidée en 2000 par le sénateur et ancien Premier ministre Pierre Mauroy. Puis, cela fut la pensée sur étagère, avec des propositions clés en mains achetées à des think tanks. Il en reste quelques traces avec, par exemple, le rapport en 2021 de Terra Nova pour refonder l’action publique territoriale.

Aujourd’hui, les chiffres ont remplacé les lettres ! La tendance est davantage à se plonger dans des variations de dotations, à se comparer avec ses voisins, à déléguer la pensée à des cabinets,  plutôt que de se poser calmement une demi-journée pour appliquer la méthode de raisonnement tactique à son territoire. Et même sans trop caricaturer, nombre de décideurs semblent préférer le chiffre juste à l’idée claire…

Dans cette campagne, la présidente de la région capitale Valérie Pécresse se veut la championne des libertés locales. L’Île-de-France est-elle une bonne vitrine pour conquérir le pouvoir suprême ?

Pas sûr du tout. Valérie Pécresse, en Île-de-France, doit composer avec une multitude d’acteurs publics. Le conseil d’administration d’Île-de-France Mobilités qu’elle préside est extrêmement fourni pour le dire pudiquement. Il lui faut, en plus, tendre la sébile à l’État pour compenser les pertes tarifaires dues à la crise sanitaire. Si toutes les autorités organisatrices de mobilité (AOM) de province avaient, à due concurrence, reçu autant que l’Île-de-France, cela aurait fait exploser un peu plus la caisse de l’État. Mais après tout, un girondin n’est jamais qu’un jacobin de province…

Que dira-t-on dans quarante ans de la loi du 2 mars 1982 ?

Dans quarante ans, on fera des textes courts et compréhensibles pour le quarteron, cet être tour à tour, et dans la même journée, contribuable, usager, électeur et citoyen. Dans quarante ans, on rendra toujours hommage à l’ancien maire de Marseille pour ce texte fondateur, sur la longue route de notre vieux pays, attaché à son maire tout autant qu’à son État protecteur. Dans quarante ans, résonneront encore les vers de Charles Péguy : « Deux mille ans de labeur ont fait de cette terre un réservoir sans fin pour les âges nouveaux ».

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« Dans les collectivités, les chiffres ont remplacé les lettres »

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henri Tanson

02/03/2022 06h34

On ne peut pas réfléchir à la question de la décentralisation des pouvoirs en France, sans évoquer l’Union européenne : l’Europe, comme ils disent et sa volonté d’agréger des petits territoires plutôt que des Etats forts. Tout semble fait pour affaiblir les Etats, à la fois dans leur façon de fonctionner mais aussi, dans leur perception dans l’opinion publique ; il faut faire croire que des territoires se porteront mieux quand l’Etat « centralisateur » aura disparu.
Comme il faut croire, maintenant, qu’il vaut mieux dépendre des subventions de l’UE bruxelloise que de Paris.
Pourquoi pas ?
Le problème, c’est que jamais il n’y a eu de vrai débat sur la question et que jamais on ne nous a demandé notre avis.
En cette période de campagne présidentielle, il y aurait bien un candidat qui propose de revoir cette organisation territoriale de fond en comble qui tend actuellement à supprimer les communes et les départements en créant une France de communautés de communes, de métropoles, et « d’euro-régions » avec un Etat qui devient de moins en moins présent, pour revenir à une France à trois niveaux opérationnels, qui reconnaîtrait l’intérêt de la proximité du pouvoir que représentent les communes, avec des départements renforcés et un Etat qui reprendrait son indépendance avec Bruxelles.
Mais il y a peu de chances qu’il y ait le moindre débat sur la question au cours de ces présidentielles.
Dommage.

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