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Services publics

Les collectivités contribuent pour 6 % à la création de richesse nationale

Publié le 18/02/2022 • Par Romain Mazon • dans : A la Une finances, Actu experts finances, France

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D.R.
Dans l’inconscient collectif le plus partagé, les services publics représentent avant toute chose un coût pour la nation. Un coût bien souvent jugé exorbitant - 55 % du PIB en 2019. Mais ce prisme d’analyse « oublie » systématiquement l’autre pan de l’équation : l’apport des services publics à la production nationale. Une note récente de l’Insee donne une méthode pour mesurer la richesse produite par l’action publique. Ce qui permet d’analyser son évolution sur le temps long, en mesurant également l’apport des collectivités locales.

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Depuis une quarantaine d’année, les débats sur la sphère publique du pays se résument à une dispute sur le poids de la dépense publique qu’il serait urgent de faire baisser pour les uns, tandis que les autres tentent de justifier ce niveau de dépense. Les chiffres sont connus, au pourcentage près : 55% du PIB en 2019. Plus de la moitié de la richesse nationale serait donc « captée » par cette dépense publique, qui amputerait les capacités d’actions du secteur privé, seul véritable créateur de richesse. Une citation de Bernard Arnault, le patron de LVMH, datée de 2016 mais re-sortie sur twitter en début d’année dit bien l’état d’esprit dominant.

Autrement dit, les emplois publics sont des emplois fictifs car les fonctionnaires ne produisent rien. Provocant, certes, mais surtout difficile à contredire tant les indicateurs dominants ne mesurent que la dépense publique, et jamais la production de l’ensemble des administrations. Jusqu’à récemment. Début décembre, Nicolas Carnot et Étienne Debauche ont publié, sur le blog de l’Insee, une méthode pour mesurer l’apport des services publics à la richesse nationale.

La valeur ajoutée des administrations : 18 % de la VA nationale

Premier étage de cette méthode : il est « possible d’isoler la part de la dépense publique qui correspond à une production », expliquent les chercheurs. Mais « cet indicateur de part de la production publique est toutefois très imparfait car la production de services publics est nettement moins gourmande en consommations intermédiaires que celle du secteur privé, notamment l’industrie », relèvent-ils. Dès lors, ils établissent que « pour évaluer la contribution des administrations à la formation du PIB, il faut raisonner en termes de ratios de valeur ajoutée plutôt que de production ».

Ces données sont présentes chaque année dans la collection Insee résultats « Les comptes de la Nation ». Pour 2019, les chercheurs calculent que, avec « une valeur ajoutée nationale estimée à près de 2 160 milliards d’euros », et « une valeur ajoutée des administrations publiques de près de 390 milliards d’euros en 2019 », la part de la contribution des administrations à la création nationale de richesse s’élève à 18%.

Lois de décentralisation

Un focus sur les seules administrations publiques locales (les collectivités territoriales et leurs établissements) permet de mesurer que la contribution des collectivités représentent presque 33 % de la valeur ajoutée de l’ensemble des administrations, et 5,8 % de la richesse nationale, en 2019.

Sur la base de cette méthode, il est alors possible d’observer l’évolution de la contribution des administrations à la richesse nationale sur le temps long. Et de distinguer l’apport des différentes catégories d’administrations. Nous nous sommes ainsi concentrés sur la contribution des collectivités locales à la richesse nationale depuis 1981, à la veille des premières grandes lois de décentralisation.

Sur le temps long – 41 ans – la part de la valeur ajoutée créée par les administrations est restée très stable, en pourcentage, autour de 18 % de la valeur ajoutée nationale totale.

« La puissance publique crée de la richesse »

« La vision qu’on peut avoir du rôle de la puissance publique est complètement modifiée avec une telle approche. Car implicitement, quand on dit que le poids de dépenses publiques dans l’économie c’est 55 % du PIB, le schéma qu’on a en tête c’est qu’il y a des acteurs qui créent des richesses dans les entreprises privées, que vient ponctionner, pour plus de la moitié, l’Etat », relève Olivier Bouba Olga, économiste et chef de service « études et prospective » à la région Nouvelle Aquitaine.

« Dans l’esprit des gens se forme comme une séquence logique et chronologique, où on commencerait à créer des richesses privées, qui seraient en partie prélevées par l’Etat, à la suite de quoi, l’Etat ferait des dépenses. Ce que montre cette approche, c’est que l’économie du pays ne se comptabilise pas comme ça. La puissance publique elle-même crée de la richesse, apporte de la richesse », insiste-t-il, avant de préciser : « En revanche, cela ne dit rien sur la qualité ou la productivité du service rendu. Mais c’est un autre sujet. Il est déjà important de bien comprendre que tout cet argent sert à produire des services à la population ».

Autre fait marquant, relevé par Luc Alain Vervisch, directeur des études de la Banque Postale : « Entre 1981 et 2019, on voit que la part relative des administrations dans le total n’a pas fondamentalement changé. Ce qui traduit assez bien, me semble-t-il, le phénomène de la continuité du poids de la puissance publique dans son ensemble ».

Un élément qui bat en brèche l’argument de l’accroissement continu du poids de l’action publique, qui finirait par étouffer la dynamique du secteur privé. A ceci près, selon l’expert que « comme on calcule la valeur ajoutée du secteur marchand par la différence entre le chiffre d’affaire et les consommations intermédiaires alors qu’on calcule, pour le secteur non marchand, de manière additive, par addition des coûts, il est difficile de tirer des conclusions immédiates. La méthode rend donc la comparaison entre les deux secteurs délicate ».

« En revanche, ce qui est marquant, poursuit Luc Alain Vervisch, c’est la croissance relative de la valeur ajoutée des collectivités. Clairement, cela tient au poids de plus en plus important pris par la dépense des collectivités locales, dans la dépense publique totale. Mais c’est évidemment lié au phénomène de la décentralisation ».

Un phénomène qui produit ses effets dans le temps : « Contrairement à ce qu’on pourrait croire, tous les transferts [de personnels, de compétences… ndlr] ne se font pas nécessairement instantanément, notamment parce que, s’agissant de dépenses de personnel, il y a des cas dans lesquels la prise en charge est progressive, avertit le spécialiste. C’est le cas avec l’acte II et le transfert des TOS, qui s’est déroulé selon le droit d’option, ce qui a pris du temps. Si on observe les transferts patrimoniaux, vu la méthode de calcul de l’Insee qui calcule une forme d’amortissement théorique du patrimoine, par définition, on a un phénomène d’étalement. Ça explique que les ruptures des années 1984 à 1986, et du milieu des années 2000 sur l’acte II, ne soient pas si considérables ».

Nouvel acteur public

Les différentes lois de décentralisation ont bien créé un nouvel acteur public qui contribue à la production de services, et de richesse nationale. Mais les collectivités ne se sont pas ajoutées à l’action de l’Etat, ce qui aurait fait gonfler le poids des acteurs publics dans la création de valeur ajoutée nationale. Au contraire, elles ont « pris la place » d’autres administrations.

Pour Luc Alain Vervisch, « ce qui est intéressant, c’est qu’on voit la progression continue, mais assez linéaire du poids des administrations locales dans la création de valeur ajoutée, et ça tient essentiellement à des logiques institutionnelles. Dans les années 2000, c’est la période de vraie montée en charge des capacités d’intervention, notamment facultatives, des collectivités locales, avec la croissance de la ressource fiscale ».

Mais à quoi est due la diminution de la valeur ajoutée des collectivités après 2014 ? A la baisse des dotations décidées par le gouvernement Hollande ? Ce n’est pas l’interprétation d’Oliver Bouba Olga : « La baisse 2014/2019 est une période de croissance économique plus forte dans le pays. On a créé plus de richesses côté secteur privé. En taux de croissance la valeur ajoutée de toutes les administrations a augmenté de 7,2%, et de 7,5% pour les seules collectivités, tandis que la valeur ajoutée nationale a augmenté de 12,5 % ».

Une interprétation partagée par Luc Alain Vervisch qui conclut : « Derrière l’analyse du poids relatif de la dépense publique, stable sur longue période, la vraie question pourrait être celle de l’efficacité de la dépense publique ». Un indicateur qui serait bienvenu pour nourrir le débat politique.

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