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[Interview] Institut national de l’information géographique et forestière (IGN)

Sébastien Soriano : « Nous voulons instaurer une nouvelle relation avec les collectivités »

Publié le 28/01/2022 • Par Alexandre Léchenet • dans : A la une, actus experts technique, France

sebastien soriaano
Fabien Calcavechia/La Gazette
Depuis le 4 janvier 2021, Sébastien Soriano est directeur général de l’Institut national de l’information géographique et forestière (IGN). Interrogé par « La Gazette », il présente les défis et la nouvelle feuille de route de l’institut, tournée vers l’open data, qui doit aider à répondre aux défis du changement climatique.

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Vous avez présenté en novembre dernier la nouvelle stratégie de l’IGN (Institut national de l’information géographique et forestière). Quelle place accorde-t-elle aux collectivités locales ?

Je suis très admiratif de ce que je vois dans les collectivités. Il y a des moyens très importants qui sont déployés, tant sur le recueil des données que sur leur utilisation dans les politiques publiques ; c’est vraiment exemplaire. J’ai envie de dire que notre posture, en tant qu’institut national de l’Etat, c’est de partir de ce qui a été réussi par les collectivités, de nous en inspirer et de le prendre en exemple pour ce que nous voulons construire.

Notre objectif est d’instaurer une nouvelle relation entre les collectivités et l’IGN. Il faut dépasser un certain nombre d’incompréhensions et mettre en place une manière de travailler ensemble. Comme on dit souvent, « tout seul on va plus vite, ensemble on va plus loin ». C’est une phrase qui s’applique bien au domaine de l’information géographique. Le danger qui nous guette, c’est la multiplication des micro-initiatives face aux modèles extrêmement puissants des géants numériques comme Google, Apple, Amazon, etc.

Nous avons beaucoup de dispositifs collaboratifs que nous souhaitons développer. Nous accédons par exemple directement aux informations sur le réseau routier de la métropole de Nantes, qui sont mises à jour en continu et intégrées dans nos bases de données. Avec les services départementaux d’incendie et de secours, il y a des coopérations extrêmement nombreuses. Beaucoup de projets de collaboration existent et ce que je souhaiterais maintenant, c’est que nous nous placions dans une logique de passage à l’échelle, c’est-à-dire qu’au-delà de ces micro-coopérations locales, on puisse rentrer dans un schéma global…

Parmi les projets sur lesquels vous travaillez, il y a celui de l’occupation des sols, avec l’objectif qui arrive du zéro artificialisation nette (ZAN). Comment avancez-vous ?

Historiquement, il y a beaucoup d’initiatives de collectivités pour décrire l’occupation des sols, notamment au niveau régional. Ces démarches permettent de piloter plusieurs politiques publiques. Il faut arriver à parler la même langue, aussi bien au niveau national qu’à celui des intercos, surtout dans le cadre du suivi du ZAN. Dans ce contexte, on voit bien le rôle d’un institut national d’apporter un référentiel ­partagé entre toutes les parties. Le positionnement que nous souhaitons avoir vis-à-vis des territoires, c’est d’être un marchepied permettant de donner plus de puissance à l’action territoriale. Le message que je souhaite passer aux collectivités, c’est que nous allons produire un dispositif d’occupation des sols à grande échelle et que nous les invitons, plutôt que de mettre en place leur dispositif propre, à participer à la dynamique que nous initions.

sebastien soriaanoNous allons produire des résultats pour le département du Gers dans le courant du premier trimestre, puis dix résultats pour l’année 2022, avec l’objectif d’avoir réalisé toute la France d’ici à 2024. Dans ce cadre, nous allons beaucoup avoir besoin des collectivités. Pour réaliser l’analyse de l’occupation des sols, nous élaborons une chaîne d’intelligences artificielles, un dispositif complexe qui s’appuie sur l’apprentissage profond, ou « deep learning ».

Ce procédé apprend en continu, et nous avons besoin des territoires pour nous faire des retours sur les premiers référentiels qui vont être instaurés. Il va y avoir des erreurs, et les collectivités ont l’intelligence concrète du terrain pour nous aider à les identifier, les corriger et rendre l’algorithme meilleur. Par ailleurs, cette occupation des sols va faire apparaître des microdéfis techniques : il faut apprendre à différencier une vigne d’un arbre, identifier une piscine… Ces thèmes sont extrêmement pointus et nous allons lancer des défis techniques à différentes communautés en mettant en open data non seulement les données d’occupation des sols, mais aussi les données d’étiquetage utiles à l’entraînement de l’algorithme. Ces communautés, que ce soit les collectivités ou les start-up, pourrons nous aider à résoudre ces défis.

La loi «3DS» doit confirmer le rôle des communes dans le nommage des voies et dans la mise à jour d’une base adresse, qui sera au niveau national pilotée par l’IGN. Comment cela avance ?

L’exemple de l’adresse est intéressant. La commune a la capacité de nommer ses voies, mais ce qu’elle souhaite aujourd’hui, c’est que tous les services utilisent ces noms de voies et qu’une fois que la base de données ait été remplie, le changement soit notifié aux différents acteurs, dont Uber Eats ou Google Maps, parce que même si on est pour la souveraineté numérique, les utilisateurs aujourd’hui utilisent ces plateformes. Il faut partir de cette réalité là, et pour les communes, c’est pas forcément évident d’être sûr que ces acteurs vont prendre en compte vos modifications.

L’IGN a beaucoup travaillé sur la question de l’adresse, mais il semble qu’il y a eu un défaut de gouvernance, et des visions trop différentes des enjeux de l’adresse pour que ça porte ses fruits. Il a fallu l’alliance entre l’ANCT et la Direction interministérielle du numérique pour que le dispositif Base adresse locale – Base adresse national (BAL-BAL) soit mis en place. Il est demandé à l’IGN d’industrialiser le processus BAN-BAL, qui va jouer un rôle modeste, celui d’agrégateur. Elle agit en coportage avec l’ANCT et en lien avec les collectivités locales. L’IGN doit apprendre à davantage construire avec les autres. Il y a souvent un réflexe chez les opérateurs de l’Etat, et dans quelques collectivités, de vouloir faire soi-même plutôt qu’en coproduction.

Dans le contexte des référentiels de données, le risque de faire tout seul c’est que les autres ne savent pas que votre référentiel existe. Pour les adresses, nous allons essayer de développer un outil visuel pour faciliter la mise à jour. Et il y a aussi un important travail d’animation à faire, notamment avec les services déconcentrés de l’Etat pour mettre en ligne ces informations.

Concernant l’ortophoto, certaines collectivités se sont plaintes du manque de coordination. Comment l’améliorer ?

Il n’y a plus l’Etat d’un côté et les collectivités locales de l’autre ; c’est derrière nous ! Nous avons trouvé des dispositifs pour intégrer les contraintes des collectivités, notamment avec les « ortho express » qui nous permettent de produire un premier résultat rapide dans un premier temps, avant de faire des redressements un peu plus évolués mais qui prennent quelques mois. Sur ce sujet, il faut saluer le rôle extrêmement important du CNIG, et de son nouveau président Bertrand Monthubert. Il est reconnu et légitime et l’impulsion qu’il va donner au CNIG va permettre, je l’espère d’accroître la coordination entre les territoires et le niveau national. Aujourd’hui, je ne vois pas de situation d’échec dans des productions d' »ortho » entre l’Etat et les collectivités locales comme ça a pu être le cas par le passé. Néanmoins, il faut qu’on reste vigilant à ne pas multiplier les référentiels.

A cela s’ajoute un autre point de vigilance, c’est les plateformes de diffusion de ces informations. Les collectivités, et notamment les régions, ont été pionnières, en mettant en place des dispositifs d’agrégation des données à l’échelle des territoires. Nous nous sommes engagés dans le projet de Géoplateforme, et nous voulons le construire à partir de l’expérience des territoires. Ce que j’espère c’est que nous allons construire ensemble un paysage d’infrastructures qui soient non seulement interopérables, mais qui repose aussi sur des briques logicielles partagées. En investissant un millions d’euros sur la Géoplateforme, nous espérons consolider le paysage, et poser un standard qui puisse être utilisé par les acteurs locaux et nationaux. Nous espérons faire de la Géoplateforme l’infrastructure de référence en la matière.

En terme de développement, nous avons choisi notre hébergeur – OVH Cloud – et nous avons aussi trouvé les partenaires pour développer les briques logicielles, qui seront bien évidemment en open-source. Ce sera un attelage entre une grande entreprise reconnue de technologies, Worldline et plusieurs PME reconnues dans leurs domaines.

En caricaturant un peu, la cartographie se partage aujourd’hui entre des acteurs comme Google ou Uber, qui proposent des informations cartographiques pour gagner de l’argent, et OpenStreetMap (OSM) et ses données ouvertes et gratuites. Où se situe l’IGN ?

Les acteurs comme Google et Uber se sont tournés vers les données du quotidien, celles des utilisateurs qui veulent chercher leur trajet, aller d’un point A à un point B en voiture, trouver un magasin près de chez eux. Ils ont surtout une vision commerciale, ce que l’on appelle le capitalisme de surveillance. Sur les données géographiques, le champ d’action d’OSM est assez proche : ce sont aussi des données du quotidien, la ville, la voirie, l’adresse… Nous nous démarquons parce que nous souhaitons être le cartographe de l’anthro­pocène, c’est-à-dire le cartographe de ­l’impact de l’homme sur son environnement.

L’objectif de l’IGN, en tant que producteur, est de constituer des cartes qui nous permettent de comprendre les évolutions rapides des territoires sous les coups de l’activité humaine. Cela veut dire mesurer le changement des forêts, celui des traits de côte, la fonte des glaciers, etc.Nous allons aussi nous démarquer sur les thèmes du quotidien. Notre ambition est d’alimenter les ­communs, de travailler avec un modèle ouvert et de partage. Nous avons choisi notre camp, sans ­ambiguïté : c’est celui de l’open data, d’OSM, ceux qui font du contributif, les collectivités. Nous partageons déjà un certain nombre de référentiels de base en open data ; on veut aussi partager des fonds de plan, avec une application pour les smartphones.

sebastien soriaanoDeuxième élément, nous pensons pouvoir jouer un rôle en tant qu’entremetteur du commun. Je développe cette notion dans mon dernier livre (1) : l’Etat a un rôle, qu’il néglige trop souvent, de rassembler les gens autour d’un objectif commun. Nous pensons que l’IGN peut occuper ce rôle pour aider des acteurs et résoudre ensemble des défis. On a par exemple ­annoncé, à la suite d’une invitation d’OSM, un travail sur les vues immersives, la Street View. Nous savons que les collectivités en produisent, notamment pour collecter les taxes des panneaux publicitaires, par exemple. Notre volonté est de travailler ensemble sur ces vues dans le cadre de notre Fabrique des géocommuns. Son responsable vient d’être nommé, Nicolas Berthelot, l’ancien responsable de la plateforme transports.data.gouv.fr. Il va nous aider à structurer les communautés pour travailler ensemble sur des référentiels.

Le modèle de l’IGN reposait encore récemment sur la vente des données. Avec l’open data, comment votre avenir économique est-il garanti ?

Notre activité commerciale, essentiellement la vente de cartes en papier, représente 10 % de notre budget. Avec l’ouverture des données et des codes sources, la logique commerciale n’a plus lieu d’être. Nous passons d’une logique commerciale à une logique de levées de fonds. C’est-à-dire que quand nous nous engageons dans un nouveau référentiel, soit quelqu’un nous finance pour qu’on le produise, soit des acteurs vont se mettre autour de la table pour qu’on l’établisse avec eux. Sur l’occupation des sols, par exemple, c’est le ministère de la Transition éco­logique, en lien avec le ministère de l’Agriculture, qui nous finance à hauteur de 20 millions d’euros.

Avec notre projet de Lidar, une cartographie en 3D du territoire, nous sommes dans une méthode mixte, mais nous n’avons pas terminé notre tour de table. L’Etat apporte 45 millions d’euros et il nous reste une quinzaine de millions à réunir. L’Occitanie s’est engagée à nos côtés, mais ça ne sera pas satisfaisant si nous voulons couvrir 100 % du territoire en Lidar. Il va falloir que d’autres acteurs parti­cipent, et pourquoi pas des collectivités qui voudraient aussi disposer de ces référentiels, même si, in fine, les données seront accessibles à tous.

Avec le plan de corps de rue simplifié (PCRS), nous sommes dans une démarche différente. La loi demande aux territoires d’installer cette carto­graphie des infrastructures, très précise, pour prévenir les risques d’accidents lors d’interventions sur les réseaux de gaz, d’eau ou autres. Ces plans peuvent être portés par les collectivités, mais nous avons aussi élaboré un régime de convention dans lequel nous apportons de l’ingénierie de projet.

Il y a eu des réticences à l’IGN au lancement de certains projets, et cette nouvelle vision implique aussi un changement de philosophie : rencontrez-vous des réticences en interne ?

L’important, c’est d’avoir une vision claire, en nous assurant qu’elle est mobilisatrice pour les agents. Ça a été mon fil conducteur dans l’exercice de la démarche des Géocommuns, qui est aussi une démarche de clarification sur notre positionnement et nos ambitions. Une fois qu’on a dit ça, il y a des sensibilités différentes, il y a les trajectoires personnelles des agents… Passer d’une vision de cartographe statique au souhait de montrer les évolutions rapides, c’est une révolution technologique.

Le métier de l’ingénieur à l’IGN n’est plus simplement de superviser une chaîne de traitement humaine stable, c’est aussi de savoir mettre en place des chaînes de traitement automatisées de manière rapide. Nous allons donc offrir à nos agents un dispositif de projection, en listant une vingtaine de métiers dont nous allons avoir besoin dans les trois prochaines années et en proposant des accompagnements personnalisés. Après, compte tenu des évolutions dans lesquelles nous nous sommes engagés, nous allons avoir besoin de recrutement.

Nous sommes en négociation avec la direction du budget et nos tutelles pour signer un engagement pluriannuel d’objectifs et de moyens, pour pouvoir recruter. Ensuite, si l’engagement est validé, il faudra travailler la marque employeur, parce qu’il s’agit de métiers en tension, mais aussi sur la rémunération.

Dans votre livre, vous déployez votre vision du rôle de l’Etat entremetteur. Est-elle plus simple à mettre en place à l’IGN qu’ailleurs ?

C’est sûr que l’IGN offre une matière plus propice au fonctionnement en réseau, notamment parce que l’Etat n’a plus les moyens de revendiquer une place centrale. Quinze ans après Google, dix ans après Apple ou OSM, sept ans après la loi « Notre » et la montée en puissance des collectivités locales, il serait audacieux de la part de l’exécutif de rester sur la vision d’un Etat central. Encore faut-il trouver la bonne alchimie qui permette d’apporter une valeur ajoutée.

On est dans un cas d’école extrême de la transformation publique : au moment d’Action publique 2022, au début du quinquennat, la question s’est posée de s’avoir s’il fallait encore un IGN. Même si la réponse apportée par le rapport de la députée (LREM) Valéria Faure-Muntian était très claire sur le fait qu’il fallait un institut national pour produire de la donnée souveraine, on voit bien que dans le tourbillon dans lequel on est entraîné, il faut que l’Etat invente sa place.

sebastien soriaanoIl existe donc une matière propice, mais un travail réel à effectuer pour construire ce rôle de l’Etat en réseau. C’était l’objet de la démarche des Géocommuns. Ce travail m’a conforté dans la grille de lecture que j’avais, mais aussi dans le fait que c’était un travail différent à réaliser et ajusté à chaque service public. La manière dont on applique cette philosophie doit intimement s’adapter à chaque thème sur lequel il se porte. Il ne faut pas opposer d’un côté l’innovation publique, lorsqu’il y a du numérique ou de nombreuses associations qui participent, et de l’autre les grands services régaliens où l’on ne peut rien changer. Il faut porter cette vision partout, même si c’est vrai qu’elle arrive plus vite par le numérique.

Notes

Note 01 Sébastien Soriano est l’auteur de « Un avenir pour le service public », éditions Odile Jacob, 2020. Retour au texte

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