L’attentat terroriste perpétré à l’encontre de l’enseignant Samuel Paty, le 16 octobre 2020, a tragiquement fait surgir la question de la protection fonctionnelle dans le débat public. Un dispositif qui garantit à tout agent agressé ou susceptible de l’être, en raison ou dans le cadre de ses fonctions, la mise en œuvre de mesures par son employeur afin de faire cesser les attaques.
Que celles-ci soient verbales, écrites ou physiques, l’administration doit protéger l’agent, lui apporter une assistance juridique et, le cas échéant, réparer les préjudices qu’il a subis. Elle ne peut se soustraire à cette obligation ou apporter des réponses insuffisantes ou inadaptées à la situation, sous peine d’être sanctionnée par le juge et de voir sa responsabilité engagée. « Très souvent, la protection fonctionnelle est vue uniquement comme la prise en charge des frais de justice », relate Perrine Bouchard, avocate au cabinet Seban et associés.
Dès le 2 novembre 2020, le gouvernement a publié une circulaire destinée à rendre plus effective la protection fonctionnelle face aux cas de plus en plus hétérogènes et fréquents d’agressions. Une montée des tensions que confirme Yves Bergerat, président du Syndicat national des policiers municipaux. « Sans que ça aille nécessairement jusqu’à un besoin de protection fonctionnelle, nos agents se font de plus en plus invectiver, y compris par des passants qui se mêlent des interventions. Une interpellation sur deux est houleuse », rapporte-t-il.
Sans délai à titre conservatoire
Pauline Dubois, présidente de l’Association des cadres territoriaux de l’action sociale, constate, elle aussi, des relations plus difficiles avec les usagers. Elle observe une augmentation des « conduites inappropriées » à l’égard des personnels des services sanitaires et médicosociaux : « C’est en partie lié à la crise sanitaire, qui a aggravé les troubles psychiques. »
Les prescriptions édictées en urgence dans la circulaire du 2 novembre ont été reprises dans la loi du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République. Objectif pour le gouvernement : que tous les faits soient effectivement et systématiquement signalés et traités.
La principale nouveauté législative tient à l’obligation, pour l’administration, lorsque les circonstances et l’urgence le justifient, d’accorder la protection fonctionnelle sans délai à titre conservatoire, sans que l’agent concerné n’ait à en faire la demande.
Ce premier niveau de protection peut prendre des formes diverses, à la main de l’employeur, allant du droit de réponse par voie de presse ou de communiqué, à un changement d’affectation (consenti), en passant par l’envoi d’une lettre d’admonestation ou la convocation de l’auteur des faits, la modification du numéro de téléphone ou de mail professionnels, un accompagnement médical, le signalement des faits aux autorités compétentes… « La première des mesures à prendre, ce sont des sanctions à l’encontre des usagers qui agressent », estime Nathalie Makarski, présidente de la CFE-CGC Services publics.
« Les collectivités appliquaient déjà une protection à titre conservatoire, mais la loi du 24 août 2021 offre désormais un cadre », indique Laurence Marlier-Cannata, directrice du pôle « appui aux collectivités » du centre de gestion de Lyon et du département du Rhône (136 agents, 430 collectivités affiliées, soit 12 000 agents). Une affirmation tempérée par Luc Farré, secrétaire général de l’Unsa Fonction publique. S’il reconnaît « une meilleure écoute des employeurs sur le sujet » depuis l’assassinat de Samuel Paty, il regrette néanmoins qu’il n’y ait « pas systématiquement de prise en compte des déclarations des agents s’ils ne portent pas plainte ». Afin de faire changer les choses, « il faudrait renforcer la formation des managers et la communication auprès des agents », avance Luc Farré.
La circulaire de novembre 2020 va dans ce sens en préconisant « une sensibilisation accrue et des formations systématiques » des managers, à tous les échelons hiérarchiques, sur les obligations qui incombent à l’employeur public.
Le champ des signalements étendu
La loi du 24 août 2021 a également étendu le champ des signalements que peut réaliser un agent s’estimant victime, en ajoutant les atteintes volontaires à l’intégrité physique, les menaces ou tout autre acte d’intimidation. « Cet ajout ne concerne pas la protection fonctionnelle directement, mais elle est l’un des outils pouvant être activés dans le cadre de la procédure de signalement », précise Laurence Marlier-Cannata.
Les employeurs sont, en outre, tenus de mettre en place un dispositif d’orientation, de conseil et d’accompagnement pour les agents s’estimant victimes d’actes ou d’agissements répréhensibles. « La volonté du législateur a été de dépasser une approche strictement financière et d’obliger les employeurs publics à avoir un traitement plus global, en les responsabilisant », analyse Perrine Bouchard.
Les centres de gestion peuvent conseiller et orienter les collectivités. « Mais, en pratique, nous sommes très peu interrogés sur cette question », raconte Laurence Marlier-Cannata. D’après les organisations représentatives des agents et les directions des ressources humaines, la loi d’août 2021 n’a pas, pour le moment, entraîné d’augmentation des demandes de protection.
Des obligations de prévention, d’assistance et de réparation du préjudice
La protection fonctionnelle recouvre trois types d’obligations pour l’employeur. D’abord, un devoir de prévention, qui implique qu’une fois informée des agissements répréhensibles, l’administration doit prendre les mesures appropriées afin d’éviter ou de faire cesser les violences auxquelles l’agent ou ses proches sont exposés, même lorsque aucune procédure judiciaire n’est enclenchée. Elle lui doit également une assistance financière dans les procédures juridictionnelles engagées, au moyen notamment de l’avance ou du remboursement des frais de procédure. La mise en œuvre de la protection fonctionnelle ouvre, en outre, le droit pour l’agent d’obtenir de son administration la réparation du préjudice subi du fait des attaques, même en l’absence de faute de la collectivité. La protection fonctionnelle n’est pas applicable aux différends entre un agent et son supérieur, sauf si les actes de ce dernier, par leur nature ou leur gravité, ne peuvent pas se rattacher à l’exercice normal du pouvoir hiérarchique.
Un protocole complet où chacun a son rôle
[Ville, CCAS et CA de Pau, Pyrénées-Atlantiques, 31 communes, 3 200 agents, 161 900 hab.]
La ville et l’agglo Pau Béarn Pyrénées ont établi, en 2016, un protocole en cas d’agression de la part d’usagers, détaillant la conduite à tenir et le rôle de chacun. Y sont annexés un formulaire de déclaration à remplir par le chef de service avec l’agent, un modèle de courrier signé de l’autorité territoriale que le directeur adresse à l’agresseur, un document de lancement de la protection fonctionnelle et un questionnaire d’évaluation à six mois, que l’agent est invité à compléter afin d’estimer la mise en œuvre de la procédure. « D’un service ou d’une direction à l’autre, la connaissance du dispositif reste inégale. Il faudrait rappeler ce qu’est exactement la protection fonctionnelle car il y a encore souvent un raccourci : “agression” égale “aide juridictionnelle”. Or ce n’est pas toujours la réponse adéquate. Parfois, il faut faire de la prévention, en réfléchissant notamment aux réponses à apporter aux agents isolés », reconnaît Claudia Brochard, responsable « mission juridique RH ». Pau a prévu de retravailler son protocole « signalements », sur la base du guide de la DGAFP en préparation, en l’articulant avec le protocole « agression ».
Contact : Claudia Brochard, c.brochard@agglo-pau.fr
Prise en charge médicosociale, affectation, appui psychologique… l’accompagnement est large
[Ville et CA de La Rochelle, Charente-Maritime, 28 communes, 2 500 agents, 169 700 hab.]
Les modalités de prise en charge des demandes de protection fonctionnelle, établies par la direction des affaires juridiques mutualisée de la ville et de la communauté d’agglo de La Rochelle, ont été mises à jour et diffusées le mois dernier aux services les plus exposés, à savoir la police municipale et ceux du stationnement et des espaces verts. « Il nous fallait dépoussiérer et remettre noir sur blanc la procédure, mais aussi lui redonner du sens. Pour beaucoup, la protection fonctionnelle se résume à une assistance juridique et au paiement des frais de justice, alors que c’est une mesure d’accompagnement qui se veut plus large », souligne Philippe Quinzelaire, directeur des affaires juridiques.
Un formulaire a été créé à l’usage des agents afin de leur rappeler que le soutien peut également prendre la forme d’une prise en charge médicosociale, d’un appui psychologique ou d’un changement d’affectation, par exemple. « Les directeurs et directrices ont un rôle d’intermédiaire à jouer dans cette démarche. Nous devrons aussi travailler avec les ressources humaines, le service social et la médecine du travail pour avoir une approche globale, complète Philippe Quinzelaire. Les agents eux-mêmes doivent être responsabilisés, notamment dans leur relation avec l’avocat désigné pour les défendre. Chaque cas nécessite une analyse minimale et un échange avant que la collectivité n’octroie la protection. » En moyenne, une dizaine de demandes sont traitées par an, essentiellement des dossiers de policiers municipaux et d’agents de surveillance de la voie publique pour des outrages et des injures lors d’interventions.
Contact : Philippe Quinzelaire, philippe.quinzelaire@agglo-larochelle.fr
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