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Démocratie locale

Déontologie des élus : pas de principes sans dispositifs opérationnels

Publié le 13/01/2022 • Par Auteur associé • dans : Actu juridique, France

Charte déontologique ou code de déontologie. Ethique professio
D.R.
Alors même que la demande de probité et de transparence de la part des citoyens est croissante et que la défiance vis-à-vis du personnel politique est grandissante, les assemblées d’élus locaux peinent à formaliser leurs dispositifs déontologiques. Or, selon Vincent Potier, ancien DG du CNFPT, il ne peut y avoir de principes déontologiques sans dispositifs les garantissant.

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Vincent Potier

Ancien DG du CNFPT

Ces dernières années, divers textes législatifs ont instauré des règles applicables aux responsables publics, destinées à prévenir les atteintes à la probité, cerner la notion de conflits d’intérêts et imposer plus de transparence dans la vie publique (1). Elles concernent notamment les élus locaux.

Depuis 2015, il existe une « charte de l’élu local », lue devant les assemblées locales en début de mandat, qui fixe les repères qui doivent guider l’exercice d’une fonction élective locale. Cette charte est accompagnée d’obligations et de droits protecteurs applicables aux titulaires de mandats locaux : déclarations de patrimoine et d’intérêt, mécanismes de protection en cas de dommages subis ou de mises en cause, des règles de prise en charge en cas d’accident, des droits à la formation, des moyens de concilier le mandat avec une activité professionnelle ; etc.

La déontologie propre aux élus locaux est, en fait, composée de devoirs plus vastes et plus précis que ceux de la « charte de l’élu local » : aux interdictions du code pénal qui concernent les personnes dépositaires de l’autorité publique ou d’une mission de service public, s’ajoutent les devoirs liés à la gestion publique locale tels que les contrôlent les chambres régionales et territoriales des comptes, les devoirs résultant des droits des citoyens et les exigences sociétales particulière au secteur public local. Ces devoirs constituent autant d’obligations déontologiques.

Les principes déontologiques ont besoin d’être formalisés

Pour respecter ces devoirs déontologiques et pour garantir un fonctionnement exemplaire des élus des assemblées locales, il paraît vivement souhaitable de ne pas se contenter de la lecture, en début de mandat, de la « charte de l’élu local » et du simple respect des obligations de déclarations d’intérêt et patrimoniales. En d’autres termes, il n’y a pas de principes déontologiques sans dispositif explicite qui les garantit ni démarche méthodique de prévention des risques qui les menace.

Les évolutions législatives de ces dernières années ont incité plusieurs collectivités à délibérer, alors même qu’aucune obligation légale ni les y obligeait, dans le but de formaliser le dispositif déontologique applicable aux membres de leurs assemblées. C’est après les municipales de 2014 puis des élections départementales et régionales de 2015 que sont apparues la plupart des chartes de déontologie en vigueur à ce jour.

Sur la base de ces initiatives observées, nous proposons de dénommer « dispositif formalisé de déontologie », toute délibération d’une assemblée locale qui adopte une charte (ou un code) qui rassemble et explicite ses principes déontologiques de référence – ceux posés par le législateur et, le cas échéant, ceux allant au-delà des obligations légales – et qui organise un dispositif destiné à conseiller ses membres et à contrôler le respect des devoirs auxquels ils sont tenus.

Dans le cadre de cette approche, une charte (ou un code) peut avoir un rôle didactique dans la mesure où elle récapitule les principes déontologiques que l’assemblée se fixe comme règles pour tous ses membres. En outre, une charte peut fixer l’objet et la composition d’un organe chargé d’apporter des conseils ou de veiller au respect des principes déontologiques (déontologue, commission ad hoc, etc.). Enfin, une charte peut donner des repères précis et pratico-pratiques de nature à guider le comportement des élus locaux dans divers domaines : conflits d’intérêts (attribution d’un logement social ; cadeaux, invitations et voyages ; mandats auprès d’organismes) et obligations de déport ; règles de gestion qui préviennent les observations des CRC ; moyens attribués pour l’exercice de la fonction élective ; assiduité ; relations avec les représentants d’intérêts ; obligations déclaratives ; écoute des citoyens.

Les dispositifs déontologiques formalisés sont peu nombreux

A ce jour, sur quarante-cinq villes de plus de 100 000 habitants, quatorze seulement ont adopté un dispositif formalisé (sous la forme d’une charte ou d’un code de déontologie) qui explicite les principes déontologiques applicables aux élus de leurs assemblées (contre dix en 2019, avant les dernières élections municipales) (2).

C’est dans le lot des dix plus grandes villes que figurent neuf des dispositifs déontologiques formalisés recensés. Dans les trente-cinq autres grandes villes, seules cinq ont instauré un dispositif.

Dans ce domaine, la part de grandes intercommunalités est proche de celle observée pour les grandes villes.

Sur dix-huit collectivités de dimension régionale (les treize régions de métropole, les deux régions d’Outre-mer et les trois collectivités uniques ultramarines régies par l’article 73 de la Constitution), dix disposent d’un dispositif formalisé : neuf ont été mis en place avant le renouvellement de 2021 des conseils régionaux et un a été adopté après ce scrutin. Ces régions sont toutes situées en métropole.

De plus, parmi les collectivités d’Outre-mer régies par l’article 74 de la Constitution, aucune n’a adopté un dispositif déontologique. La Nouvelle-Calédonie, en tant que collectivité à statut propre, est dans la même situation.

Concernant les départements, le constat est surprenant par son ampleur et son décalage par rapport aux régions et aux grandes villes : sur 97 collectivités départementales (dont deux départements ultramarins), une seule a adopté, en 2021, un dispositif formalisé concernant les principes déontologiques applicables à ses élus.

Autrement dit, seule une dizaine d’assemblées locales de grande taille (villes de plus 100 000 habitants et leurs intercommunalités, départements et régions) ont, depuis 2020, adopté une charte ou un code de déontologie. Au total, moins de 20% des grandes collectivités ont formalisé leur dispositif déontologique.

L’examen des dispositifs adoptés par trente-neuf collectivités permet de dégager quelques caractéristiques quant à leur contenu.

Des dispositifs destinés aux élus des assemblées qui sont distincts de ceux applicables aux agents des services

Les collectivités qui ont établi des dispositifs déontologiques pour leurs élus l’organisent généralement de manière distincte des dispositifs applicables pour leurs services. Des collectivités ont toutefois prévu des articulations entre ces deux dispositifs :

  • la charte éthique de la ville de Dunkerque (2015) (3), la charte de la région Nouvelle Aquitaine (2017) et la charte de Nîmes Métropole (2021) sont communes aux « élus » et aux « fonctionnaires » ;
  • le déontologue de la ville de Strasbourg participe au collège de déontologie de l’administration, instance en charge de la déontologie des agents de la ville et de la métropole ;
  • la ville de Toulouse a institué une commission de déontologie dans laquelle siège le référent déontologue des services de la ville.

Des dispositifs dont les caractéristiques sont assez similaires

Le périmètre des dispositifs adoptés par les assemblées reste le plus souvent celui de la charte des élus locaux (article L. 1111-1-1 du CGCT) avec un accent particulier donné à la notion de conflit d’intérêts. Ce choix s’avère un peu limité, la notion de déontologie étant plus large, comme souligné précédemment.

Toutefois, entre ces différents dispositifs, il apparaît certaines disparités parmi lesquelles les suivantes :

  • le terme d’« éthique » est parfois préféré à celui de « déontologie ». C’est le cas pour les régions d’Île-de-France, Auvergne-Rhône-Alpes et Bourgogne-Franche-Comté et pour la ville de Nice. D’autres emploient l’expression « éthique et déontologie (région Centre-Val-de-Loire). Les villes de Montpellier et de Limoges parlent « d’éthique et de transparence » ;
  • les comités à portée déontologique ou éthique créés à Limoges et Montpellier associent des élus de leurs assemblées respectives et des représentants de citoyens ;
  • les exigences de la plupart des collectivités sont le plus souvent alignées sur les dispositions législatives mais, pour certaines collectivités, vont au-delà de celles-ci, en prévoyant, par exemple, de rendre publiques les déclarations de patrimoine.

Autrement dit, le mouvement de formalisation des principes déontologiques applicables aux élus locaux ne concerne qu’une part des grandes collectivités, alors même qu’une démarche en ce sens fait désormais partie des exigences fondamentales de gestion maîtrisée et responsable et des moyens indispensables pour restaurer la confiance dans l’action publique.

Cet article est en relation avec le dossier

Notes

Note 01 En particulier : la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique Retour au texte

Note 02 Dans les communes de moins de 100 000 habitants, il existe des dispositifs déontologiques formalisés, par exemple Dunkerque en 2015 Retour au texte

Note 03 Dunkerque ne fait pas partie des communes de plus de 100 000 habitants citée Retour au texte

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