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FINANCES

Rapport de la Cour des comptes sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales (1)

Publié le 24/01/2022 • Par Auteur associé • dans : A la Une finances, Actu experts finances, Fiches Finances, France

cour des comptes
D.R.
La Cour des comptes établit chaque année un rapport remis au Gouvernement et au Parlement portant sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales. Dans une première partie remise en juin, la Cour analysait la situation financière des collectivités en 2020, marquée par la crise sanitaire. La seconde partie, publiée en novembre 2021, évoque les perspectives des finances publiques locales en 2021 et l’impact de la réforme fiscale sur le panier fiscal des collectivités. Nous verrons dans une troisième fiche l’analyse de la Cour sur la territorialisation du plan de relance, l’investissement du bloc communal et la certification des comptes.

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Julia Deschamps

directeur dans une collectivité locale

Perspectives financières favorables

Malgré un contexte qui demeure incertain, les collectivités devraient bénéficier en 2021 d’une situation plus favorable, grâce à une reprise des recettes et la poursuite des mesures de soutien de l’État.
Au 3e trimestre 2021, le PIB a progressé de + 3,0 %, revenant à son niveau d’avant la crise, et la croissance s’établit à + 6,6 %. La dette publique atteindrait 115,3 points de PIB, soit 0,3 point de plus qu’en 2020. Alors que le déficit public resterait élevé en 2021, à hauteur de 8,1 points de PIB (après 9,1 points en 2020), en raison d’une dépense publique toujours en hausse et d’un rebond encore partiel des recettes, le solde des APUL serait proche de l’équilibre à – 0,1 point de PIB. Cet équilibre résulte d’un niveau d’intervention moindre que celui de l’État, de recettes dans l’ensemble préservées ainsi que de la possibilité pour les collectivités locales d’ajuster leur solde en modulant leur niveau d’investissement.
Dans ce contexte, les collectivités devraient retrouver une trajectoire favorable en 2021, et bénéficier d’un rebond de l’activité, notamment grâce à la neutralité des réformes fiscales et la stabilité des transferts financiers de l’État.

Situation financière en amélioration

Une progression modérée des dépenses de fonctionnement des APUL de 2,2 % en 2021 et une reprise des recettes laissent entrevoir un rétablissement rapide de l’autofinancement, jugé optimiste par les associations d’élus. La Cour met en lumière deux faits marquants en 2021 :

Reprise des recettes

L’apparente diminution des transferts de l’État observée en 2021 masque en réalité une neutralité financière pour les collectivités, puisque la perte de recettes, notamment liées à la réforme fiscale, est compensée par l’attribution d’une fraction de TVA. Par ailleurs, la DGF, principale composante des concours financiers, voit son enveloppe de nouveau stabilisée en 2021.

La hausse modérée des produits de la fiscalité de 3,7 % en 2021, près de deux fois inférieure à celle de l’activité économique, résulte des dynamiques respectives des principales assiettes fiscales locales (CVAE, TF, DTMO).
Si la revalorisation forfaitaire des bases est très faible en 2021 (+0,2 % contre +1,2 % et 2,2 % les années précédentes), le produit de TF devrait progresser de 1,5 % en 2021, sous l’effet essentiellement de l’évolution des bases, puisque seules 14 % des communes ont actionné le levier fiscal.

Malgré le contexte, la diminution des produits de CVAE s’avère modérée (- 1,9 % avant la réforme des impôts de production) et touche plus les départements que le bloc communal. Elle sera neutre pour les régions (compensation de l’État). Les produits de CFE et d’IFER, impôts économiques de stock, devraient peu évoluer en 2021.
La Tascom, stable en 2020, devrait de nouveau progresser. Les recettes de DMT0 pourraient connaître une forte hausse de 17 % en 2021 (projet de loi de finances pour 2022) du fait d’un marché immobilier très dynamique, tant en prix qu’en volume. La progression pourrait même être supérieure.

Au 30 septembre 2021, le produit est même en progression de + 39 %. La TICPE, devrait aussi progresser fortement (+ 34,7 % selon le PLF 2022) avec la reprise.

Enfin 2021, marquera l’entrée de la TVA dans le panier fiscal des collectivités : jusqu’à présent réservée aux régions, elle sera désormais également affectée aux EPCI (en remplacement de la TH) et aux départements (en remplacement de la TF), suite aux réformes de la fiscalité locale et des impôts de production.

Rebond de l’investissement

L’analyse des comptes provisoires des collectivités suggère un rebond de l’investissement local en 2021. La reprise de l’activité économique (+ 6,6 % au 3e trimestre 2021) bénéficierait aux collectivités, notamment à travers un panier de recettes désormais plus sensibles à la conjoncture.

Au 30 septembre 2021, les dépenses d’investissement sont en hausse dans toutes les catégories de collectivités : communes (+ 7,9 %), EPCI (+ 11,2 %), départements (+ 16,1 %) et régions (+ 9,9 %). Il en est de même pour leurs dépenses d’équipement : + 12,9 %, toutes collectivités confondues.

Le PLF 2022 table ainsi sur un rebond de l’investissement de + 12,3 % en 2021 puis de + 3,4 % en 2022, traduisant la contribution des collectivités au plan de relance.

Refonte complète du panier fiscal

L’année 2021 est également marquée par les effets de la réforme fiscale. En effet, la suppression de la TH et du dégrèvement correspondant se traduit par une refonte profonde du panier fiscal des collectivités :

Effets de la suppression de la TH sur le panier fiscal des collectivités

  • les communes ne conservent plus que le produit de la TH sur les résidences secondaires et les logements vacants et reçoivent le produit de la TFPB des départements ;
  • en remplacement de la TH, les EPCI à fiscalité propre et la ville de Paris se voient attribuer une fraction de TVA sans assiette locale ;
  • en remplacement de la TFPB, dont l’assiette était territorialisée, les départements et la métropole de Lyon se voient attribuer une fraction de TVA sans assiette locale ;
  • les régions perdent les frais de gestion de la TH (qui finançaient le transfert de la formation professionnelle) qui seront compensés par une dotation figée de l’État.

Le panier fiscal subit par ailleurs l’impact de la réforme des impôts de production qui supprime l’intégralité de la part de CVAE perçue par les régions, et la remplace par une part supplémentaire de TVA. Stable en 2021, sa dynamique suivra, à compter de 2022, le rythme d’évolution de la TVA.

Fin du pouvoir de taux

La Cour note que la réforme de la fiscalité locale a entraîné une « inadéquation entre les ressources et les compétences des collectivités » et réduit la capacité à moduler les taux de fiscalité des strates encore préservées telles que les groupements de communes et des départements qui ne disposent plus désormais de pouvoirs de taux et de leviers d’actions sur leurs recettes. Le remplacement de la TH (pour les EPCI) et de la TFPB (pour les départements), dont l’assiette est territorialisée, par une fraction de TVA, sans assiette locale, renforce la perte de lien fiscal avec le territoire. La fiscalité du bloc communal repose désormais essentiellement sur le propriétaire du foncier bâti et non sur « l’habitant ».

La réforme de la fiscalité locale pourrait également avoir un impact désincitatif sur la réalisation de logements sociaux puisque ceux-ci sont exonérés de TFPB sur de longues durées alors qu’ils généraient de la TH. Le même constat peut être formulé pour les régions, chefs de file en matière de développement économique, qui ne disposent plus de ressources directement rattachées à l’activité économique sur leur territoire, ce qui pourrait avoir, selon la Cour, un effet désincitatif.

Les réformes ne portent pas atteinte à l’autonomie financière des collectivités au sens du droit constitutionnel. Cependant, le remplacement d’impôts locaux par des fractions d’impôts nationaux ou des dotations entraîne une rigidification des ressources et tend à réduire les marges de manœuvre des collectivités.

Réforme neutre financièrement

Les réformes fiscales reposent sur un principe de neutralité financière qui devrait permettre une stabilisation des recettes. Mais, elles exposent davantage les collectivités à la conjoncture même si des mécanismes de garantie ont été mis en place.
Par ailleurs, la neutralité financière n’empêche pas les inégalités territoriales entre collectivités, qui tendent à s’amplifier. C’est notamment le cas des communes, où le dispositif de « coefficient correcteur » mis en place pour assurer la neutralité de la réforme entraîne des transferts de fiscalité entre territoires.

Si, en 2021, la compensation est neutre selon la Cour, à compter de 2022, la dynamique des fractions de TVA sera celle des produits de TVA de l’année en cours. Même si un mécanisme de garantie a été mis en place pour certaines strates de collectivité (EPCI, départements) , la nouvelle imposition sera plus sensible à la conjoncture économique. C’est notamment le cas pour les départements, déjà sensibles à une hausse de leurs dépenses sociales et exposés à un retournement de conjoncture compte tenu de leur panier fiscal (CVAE, TICPE, DMTO et dorénavant TVA). Leur part de fiscalité liée à la conjoncture économique pourrait ainsi représenter 78 % de leurs recettes fiscales.

Une évaluation du dispositif de compensation est prévue en 2023, et permettra d’éclairer les conséquences sur les ressources financières des collectivités et leurs capacités d’investissement.

Réforme peu lisible

La Cour s’interroge sur l’atteinte de l’objectif de simplification et de lisibilité du paysage fiscal local. Si le transfert de la part départementale de la TFPB aux communes clarifie la répartition de la fiscalité locale, les effets du coefficient correcteur entraînent des transferts de fiscalité entre territoires et une perte partielle de territorialité de la taxe. L’exposition accrue du panier fiscal des collectivités à la conjoncture économique incite à poursuivre les réflexions sur l’instauration de mécanismes visant à renforcer la résilience des finances locales et la solidarité entre collectivités.

Repères

  • Le rebond de l’investissement en 2021 se traduit par une progression de +12,9 % des dépenses d’équipement, toutes collectivités confondues.
  • Le remplacement d’impôts locaux par des fractions d’impôts nationaux ou des dotations, entraîne une rigidification des ressources et tend à réduire les marges de manœuvre des collectivités.
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