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Décentralisation

Les relations financières entre les communes et les intercommunalités

Publié le 26/01/2022 • Par Auteur associé • dans : A la Une finances, Actu experts finances, Actu juridique, Analyses juridiques, France

Accord
Tadamichi / Adobestock
Une diminution des ressources locales a été créée du fait de transferts de compétences et de la suppression progressive de la fiscalité locale. Le législateur a prévu plusieurs mécanismes de péréquation horizontale tant au niveau national qu’à l’échelle des ensembles intercommunaux. Les stratégies financières et fiscales sont pensées au sein des ensembles intercommunaux et impliquent une synergie des acteurs locaux concernés.

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Mourad Mergui

Docteur en droit

La réduction des ressources des communes conduit les acteurs à repenser les techniques de gestion locale. La baisse des recettes de fonctionnement prive de plus en plus les communes de leurs capacités d’autofinancement, d’autant que l’on assiste à une augmentation des dépenses, tant de fonctionnement que d’investissement.

La suppression de la taxe professionnelle en 2010, puis, plus récemment, de la taxe d’habitation ou encore la multiplication des transferts de compétences vers les intercommunalités ont conduit à repenser le financement local. Face à cette perte de ressources financières et fiscales supportées par les communes, résultant notamment des transferts de compétences, il a fallu repenser le financement local afin de permettre à ces dernières de conserver leur autonomie financière. Le législateur a en conséquence prévu des méthodes de rééquilibrage, appliquées sous plusieurs formes, à l’échelle des ensembles intercommunaux.

L’attribution de compensation

Règles d’attribution

L’attribution de compensation (AC) a été créée en 1992 (1) avec pour objectif de garantir la neutralité des transferts de ressources accompagnant les transferts de compétences entre les communes et leurs groupements ayant opté pour le régime de la fiscalité professionnelle unique (FPU) (2). Ces intercommunalités collectent les ressources fiscales locales constituées par la cotisation foncière des entreprises (CFE), cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) (3), les fractions d’imposition forfaitaire des entreprises de réseaux (Ifer), la taxe sur les surfaces commerciales (­Tascom), la taxe additionnelle sur la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB), les taux additionnels à la taxe d’habitation (TH) et aux taxes foncières (4) ressources de plus en plus intercommunalisées à mesure des transferts de compétences.

Afin de combler les pertes occasionnées par ces transferts, les intercommunalités concernées vont reverser aux communes une attribution de compensation, dont le montant est évalué selon des critères objectifs et des règles strictes. L’attribution de compensation fait l’objet d’un accord entre la commune et son intercommunalité, qui en prévoit le montant et les modalités de versement. Les révisions de l’attribution font également l’objet d’un accord. En l’absence d’accord établi entre les parties, le préfet y subroge et fixe lui-même le montant de l’attribution.

Evaluation des charges transférées

L’attribution de compensation est calculée par une commission locale d’évaluation des charges transférées (CLECT) constituée par l’intercommunalité (5) associant ses communes membres et composée d’élus locaux. Cette commission dresse un rapport d’évaluation des charges transférées servant au calcul de l’attribution de compensation, qui sera transmis à l’approbation des communes, puis au conseil communautaire.

Dans son calcul, le montant de l’attribution de compensation correspond à la somme des ressources de fiscalité professionnelle unique (CFE, CVAE, Ifer, Tascom) (6) perçues par la commune l’année avant le passage au régime de FPU, à laquelle est retranché le total des charges transférées à l’intercommunalité tel qu’évalué par la CLECT.

Le Fonds de péréquation intercommunal et communal

Créé par l’article 124 de la loi de finance de 2011 (7) à la suite de la suppression de la taxe professionnelle, le fonds de péréquation communal et intercommunal (FPIC) intervient dans la généralisation du procédé de péréquation horizontale. La péréquation (8) est un mécanisme tendant à réduire les écarts de ressources au sein d’un ensemble intercommunal (9). Elle est horizontale lorsqu’elle est mise en place entre collectivités territoriales et intercommunalités, et verticale lorsqu’elle fait intervenir des ressources étatiques.

Le principe de péréquation fait l’objet d’une reconnaissance en tant qu’objectif à valeur constitutionnelle (10). Ainsi, le fonds va prélever des ressources fiscales au sein des intercommunalités les plus aisées et mettre en place un mécanisme d’allocation à celles dont les ressources sont les plus faibles. Les contributeurs au FPIC sont définis aux articles L2336-3 à L2336-5 du code général des collectivités territoriales (CGCT).

Le législateur a prévu les règles de calcul, de répartition des prélèvements et paiements sur la base des critères tenant aux ressources, aux charges, et au coefficient d’intégration fiscale (11).

Le Pacte financier et fiscal

Objectif social poursuivi

La loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine de 2014 incite fortement les intercommunalités à élaborer avec leurs communes membres un plan visant à réduire les disparités de recettes existant entre elles. A cet égard, rendu obligatoire par la loi du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine pour les agglomérations signataires d’un contrat de ville, le pacte financier fiscal (PFF) est un outil permettant de définir les relations financières entre les communes et leurs groupements, dans le but d’appréhender au mieux leurs capacités à réaliser des projets. Il a pour objet de traduire les décisions financières et fiscales prises à l’échelle communautaire dans le cadre des financements de projets, dans un contexte de réduction des financements publics.

Afin d’optimiser le rééquilibrage des capacités financières et fiscales des territoires, le PFF va permettre d’évaluer les charges transférées des communes aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et évaluer le degré de solidarité afin d’équilibrer la redistribution des ressources « intercommunalisées » au bénéfice des communes qui en sont membres. Les métropoles, communautés urbaines, communautés d’agglomération et communautés de communes signataires d’un contrat de ville sont tenues de constituer un PFF. A défaut, l’intercommunalité devra verser à ses communes membres une dotation de solidarité communautaire.

Mise en place

La première étape préalable à la création d’un pacte est l’élaboration d’un diagnostic financier (12) consistant en une analyse des charges, des besoins et des équilibres financiers. Plus précisément, il s’agit d’une analyse des grands postes de dépenses (par nature, par destination), endettement, évaluation des soldes intermédiaires de gestion. Ensuite, les parties devront en outre mettre en évidence les différents financements mis en place au sein de l’ensemble intercommunal. Enfin, il faudra dresser un état des lieux des ressources fiscales locales (13), appréciant quelle est l’importance des assiettes fiscales, la répartition entre les contribuables en présence, le niveau de pression fiscale globale.

Une fois ces étapes franchies, les acteurs pourront choisir de composer le pacte de la manière la plus adaptée au territoire. Si la forme du pacte est relativement libre, celui-ci devra répondre à une logique de projet collectif.

Contenu

Le PFF permet le maintien des différents soutiens intercommunaux, à savoir notamment l’AC ou encore le FPIC vus précédemment, mais également la dotation sociale communautaire (DSC), et le fonds de concours. La DSC est un outil de péréquation mis en place par les EPCI à FPU en faveur de leurs communes membres pour réduire les inégalités de ressources. La loi de finances pour 2020 soumet la dotation aux critères du potentiel financier et du revenu moyen, lesquels devant représenter plus de 35 % de la masse globale à répartir. De manière générale, le montant de la dotation est fixé librement par délibération communautaire, tenant toutefois compte d’une part, de l’écart de revenu par habitant (à échelle communale) par rapport au revenu moyen par habitant de l’intercommunalité, et d’autre part de l’insuffisance du potentiel financier ou fiscal par habitant – à échelle communale – par rapport au potentiel financier ou fiscal moyen par habitant sur le territoire intercommunal.

Le fonds de concours a été introduit par la loi « Chevènement » (14) dans le but de contribuer à la réalisation ou aux dépenses d’équipement d’intérêt commun. Le fonds de concours a, depuis cette date, été élargi à toute opération de réalisation ou de fonctionnement d’un équipement (15). Son montant total ne dépasse pas la part de financement assurée par le bénéficiaire du fonds de concours, hors subvention, déduction faite des subventions. Le fonds de concours est cumulable avec des subventions communautaires, étatiques, régionales ou encore départementales.

Les demandes de fonds de concours sont détaillées (16) et font respectivement l’objet de délibérations en conseil municipal, transmises à l’intercommunalité.

Domaines juridiques

Notes

Note 01 Loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République Retour au texte

Note 02 Code général des impôts (CGI), art. 1379-0 bis. Retour au texte

Note 03 CGI, I., et I bis., de l’art. 1609 nonies C. Retour au texte

Note 04 CGI, II et III., art. 1609 nonies C. Retour au texte

Note 05 CGI, IV., art. 1609 nonies C. Retour au texte

Note 06 CGI, V. 2° art. 1609 nonies C. Retour au texte

Note 07 LOI n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 Retour au texte

Note 08 Code général des collectivités territoriales (CGCT), art.L.2336-1 à L2336-7 Retour au texte

Note 09 Selon l’art. L.2336-1 III. du CGCT, un ensemble intercommunal est constitué d’un EPCI à fiscalité propre et de ses communes membres. Retour au texte

Note 10 Constitution du 4 octobre 1958, art. 72-2, alinéa 5. Retour au texte

Note 11 CGCT, art. L.2336-2. Retour au texte

Note 12 « Le pacte financier et fiscal de solidarité au service du projet de territoire » , étude de l’ADCF, 2014. Retour au texte

Note 13 « Le pacte financier et fiscal de solidarité au service du projet de territoire » , étude de l’ADCF, 2014. Retour au texte

Note 14 LOI no 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale Retour au texte

Note 15 articles L5214-16 et L.5215-26 Retour au texte

Note 16 Assorties d’un projet détaillé des travaux envisagés avec un plan prévisionnel de financement. Retour au texte

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