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Investissement

Les collectivités s’invitent à la table des actionnaires

Publié le 11/01/2022 • Par Clémence Villedieu • dans : A la Une finances, Actu experts finances, France

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©gukodo - Adobe stock
Participation à une start-up, actionnariat dans une société productrice d’énergie, création d’une société anonyme : les collectivités locales déclinent sans complexe des niveaux variables d’actionnariat, dans un monde dirigé par le droit des sociétés.

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Actionnaires depuis de nombreuses années dans des sociétés anonymes de droit privé –­ les sociétés d’économie mixte – les collectivités administrent, aujourd’hui, un portefeuille de participations d’une complexité inédite. « La gamme juridique des entreprises publiques locales [EPL] s’est étoffée avec la société publique locale [SPL] et la société d’économie mixte à opération unique [Semop] et il n’est pas facile de quantifier ce phénomène au niveau national», estime Simon Mauroux, responsable des affaires juridiques et institutionnelles d’Intercommunalités de France (ex-ADCF, Assemblée des communautés­ de France).

Représentées par leurs élus, les collectivités, en tant qu’actionnaires principales, participent à la vie des sociétés et portent les risques financiers et économiques qui en découlent. Décisionnaires, elles valident les augmentations de capital, la pertinence des informations transmises, l’importance des difficultés d’une société ou la nécessité de remettre en cause un dirigeant. Acteurs financiers, elles se doivent de contrôler, avec leurs services et le soutien des commissaires aux comptes, la situation des établissements. «La formation des élus est essentielle, d’autant plus qu’ils ont une véritable responsabilité», rappelle Xavier Matharan,­ associé gérant du cabinet d’avocats Parme. Et cette activité économique impose de définir un objectif partagé de rentabilité. Gabriel Giabicani,­ le directeur «innovation et opérations» à la direction de l’investissement de la Banque des territoires, prévient: «Si tous les actionnaires ont au départ le même objectif de faire sortir le projet de terre, les investisseurs ne sont pas toujours d’accord sur la manière de piloter l’activité. Quoi qu’il en soit, il faut s’assurer que les financements, publics comme privés, sont consacrés au meilleur projet et au meilleur moment.»

Un jeu d’équilibriste

Les sociétés d’économie mixte engendrent de nouvelles structures leur permettant de détacher des activités, border les risques qui s’y rapportent et mettre en place des assemblages financiers entre actionnaires diversifiés. Un jeu d’équilibriste? En 2017 (1), l’inspection générale de l’administration estimait que «la filialisation en cascade s’avérait porteuse qui en découlent. d’un risque de dilution des pouvoirs de contrôle exercés par les collectivités sur les sociétés ». Dans son « Livre blanc sur l’économie mixte locale» de 2019, la Fédération des élus des entreprises publiques locales s’est déclarée favorable à la prise en compte d’informations relatives à l’évolution de

l’actionnariat,­ de la situation financière de la société ou encore des prises de participation directe et indirecte de la société au capital d’autres sociétés dans le rapport annuel obligatoire de l’élu mandataire à sa collectivité. En cours d’examen au Parlement, le projet de loi « 3DS » (pour différenciation, décentralisation, déconcentration et simplification) a acté la nécessité de renforcer le contrôle des entreprises publiques locales et de leurs filiales (lire ci-dessous).

Avec la loi «Notre» du 7 août 2015, pour la première fois, la porte a été poussée : le principe qui impose de ne financer que des sociétés commerciales ayant une activité d’intérêt général est assorti d’une dérogation. Les régions peuvent entrer au capital des sociétés privées. Avec le plan de relance, pour la première fois le capital investissement a été associé à l’action de l’Etat (20 milliards d’euros pour renforcer les fonds propres). Incitées par le gouvernement et son bras armé, la banque publique d’investissement Bpifrance, les régions ont décliné leurs participations à des fonds d’investissement qui ont fleuri sur tout le territoire, et certaines métropoles se sont lancées dans l’aventure.

La gestion des portefeuilles des participations est du ressort de sociétés privées qui, selon France Invest, réseau des sociétés de capital-risque, sont au nombre de 366 (soit une augmentation, en trois ans, de 19 %). En 2020, elles ont levé auprès des investisseurs 18,5 milliards d’euros alloués aux capitaux propres des entreprises (dont 3 milliards auprès du secteur public).

EPL : des niveaux jamais atteints

Le mouvement des entreprises publiques locales (EPL) a atteint, au 1er juin 2021, des niveaux records par leur nombre avec 1 355 entreprises en activité, dont 886 sociétés d’économie mixte (auxquelles sont rattachées 428 filiales), 434 sociétés publiques locales et 35 sociétés d’économie mixte à opération unique. Le chiffre d’affaires de 14,23 milliards d’euros en 2020 est en baisse par rapport à 2019.

Un modèle avéré

Toujours en 2015, la loi de transition énergétique pour la croissance verte ouvre plus largement la porte: les collectivités peuvent investir dans des sociétés privées productrices d’énergies renouvelables situées « à proximité et participant à l’approvisionnement énergétique de leur territoire». Elles souscrivent soit directement au capital de ces sociétés privées, soit par l’intermédiaire de leur SEM, soit par l’entremise d’un opérateur spécialisé dans les investissements. Le phénomène prend de l’ampleur car, comme l’assure Didier Huchon, président de la communauté d’agglomération Mauges communauté (lire p. 33), « l’exploitation dans ce secteur présente un modèle économique avéré permettant de dégager des bénéfices ».

Un langage commun

Les collectivités projettent une rentabilité du photo­ voltaïque aux alentours de 5 % et un amortissement de l’investissement sur quinze à vingt ans, en s’appuyant sur des hypothèses de prix d’achat réglementés qui ont récemment été revus à la baisse. Pour Vincent Cocuelle, commissaire aux comptes, avec les prestataires de l’énergie ou les promoteurs immobiliers, les acteurs privés sont de plus en plus nombreux à la table des financeurs de ces sociétés: «Il est alors indispensable de trouver un langage commun, une combinaison entre l’intérêt général et le bénéfice économique. »

Aujourd’hui, à combien s’élève le nombre des entreprises dans lesquelles les collectivités sont actionnaires? La Cour des comptes demandait, en 2019 (2), la mise en place «sur le plan national, d’un dispositif statistique indépendant de suivi et d’évaluation des SEM, de leurs filiales, directes et indirectes, et de leurs participations ».

Vers un contrôle renforcé par les commissaires aux comptes

Encadrement En cours d’examen au Parlement, le projet de loi « 3DS » consacre un chapitre au contrôle des sociétés d’économie mixte (SEM) et autres entreprises publiques locales (EPL). Le rapport annuel écrit des élus représentant les collectivités dans les EPL est consolidé, son contenu sera précisé par décret. Les collectivités devront donner leur accord express à toute prise de participation d’une SEM dans le capital d’une autre société. « Aujourd’hui, toute mesure importante fait l’objet d’une délibération de l’assemblée de la collectivité. Dès qu’une AG extra­ ordinaire est convoquée pour traiter toute modification ayant un impact sur la société, le représentant doit demander ce qu’il doit voter à sa collectivité», rappelle le commissaire aux comptes Vincent Cocuelle. Le commissaire aux comptes, qui certifie chaque année les comptes des SEM, devra valider ceux des filiales et sociétés détenues par les SEM. Il se verra assigner des obligations d’information à l’égard des collectivités, de la chambre régionale des comptes et du représentant de l’Etat, en leur signalant les irrégularités et inexactitudes relevées au cours de sa mission de contrôle des comptes et en les associant à la procédure d’alerte pour des faits de nature à compromettre la continuité de l’exploitation. Enfin, le non-respect de l’obligation de transmettre les délibérations des conseils d’administration et des conseils de surveillance des SEM sera sanctionné par leur nullité.

Thèmes abordés

Notes

Note 01 « Revue de dépenses : la maîtrise des risques par les entreprises publiques locales », inspection générale de l’administration, juin 2017. Retour au texte

Note 02 « Les sociétés d’économie mixte locales, un outil des collectivités à sécuriser », communication de la Cour des comptes à la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale, mai 2019. Retour au texte

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