Généralisation de l’usage de la médiation préalable obligatoire

Considérant que seule la FPT est impactée par l’amendement relatif à la Médiation Préalable obligatoire (MPO) ajouté in extremis à la Loi Dupont -Moretti, l’omission de la consultation préalalble du CSFPT est clairement illégal (dans ce cas particulier, notons que le CCFP n’a pas été non plus consulté; d’ailleurs, il attend toujours le rapport d’évaluation qui devait lui être remis sur la question avant fin juin 2021.

la généralisation de la MPO dans la territoriale :
un nouveau coup de force contre les agents territoriaux et leurs représentants

Par le biais d’un amendement glissé dans la loi du 22 décembre 2021 « pour la confiance dans l’institution judiciaire » , le gouvernement vient d’engager la généralisation de la médiation préalable obligatoire (MPO) à l’ensemble du territoire national pour les décisions relatives aux fonctionnaires et contractuels des collectivités territoriales.

En agissant de la sorte, sur une question majeure de respect du statut de la fonction publique et de la démocratie sociale. ce gouvernement trahit une nouvelle fois ses engagements à l’égard des
instances représentatives et des organisations syndicales de la territoriale.

Il faut revenir sur l’historique de la création de cette MPO pour le mesurer.
L’application de cette obligation de médiation en cas de contestation des décisions à l’encontre des agents s’est inscrite en 2016 dans un texte de portée plus large, relatif notamment aux refus de RSA, ou aux radiations par Pôle Emploi. Il s’agissait de réduire l’engorgement des juridictions concernées.

Dans le champ statutaire, depuis 25 ans, du fait de la multiplication des cas de modulation locale du statut et des rémunérations des agents publics, la gestion des personnels s’est de plus en plus accompagnée d’opacité, d’interprétations diverses, d’erreurs ou d’omissions délibérées dans l’application des textes, génératrices d’inégalités insupportables pour les agents.

Tout cela, dans un contexte de découragement systématique de l’activité syndicale et de démantèlement des services préfectoraux chargés du contrôle de légalité des actes des autorités territoriales, privant la majorité des agents des moyens individuels et collectifs de faire valoir leurs droits. Avec, comme conséquence, une augmentation inexorable des recours devant des juridictions administratives aux moyens rabougris, incapables de traiter ce flux de dossiers dans des délais raisonnables.

Plutôt que de s’attaquer aux causes de ce délitement du cadre réglementaire appliqué aux agents,
et plutôt que d’accorder au service public de la justice les moyens d’exercer ses missions,
le gouvernement a donc décidé en 2016 d’entériner cet état de fait, en étendant à certaines décisions administratives locales l’obligation d’une médiation préalable avant de pouvoir saisir la justice. Avec l’objectif de réduire d’autant les recours juridictionnels.

Compte tenu du caractère très discutable de cette procédure s’agissant d’actes administratifs unilatéraux, le gouvernement s’était engagé, pour la faire accepter, sur une période d’expérimentation de 4 ans, prévoyant une évaluation annuelle et finale pour déterminer en concertation les suites à lui donner.

Un suivi défaillant et une évaluation bâclée et partisane
* du fait de retards et revirements dans l’application de la loi, l’expérimentation qui a concerné 45 départements n’a duré en fait selon les cas que de 2 à 3 ans, sans aucun bilan d’étape partagé ni localement ni nationalement.
* Un rapport du Ministre de la justice d’évaluation de cette MPO devait être remis au CCFP (Conseil Commun de la Fonction publique) avant fin Juin 2021. Il a cèdé la place à un rapport bâclé et partisan du Conseil d’Etat en Septembre 2021 qui n’a donné lieu, à ce jour, à aucune discussion sur les suites à donner à cette expérimentation au-delà de 2021.

* Mais contrairement aux autres décision administratives concernées par cette MPO, en attente de bilan pour suite à donner, le Gouvernement a glissé discrètement en septembre un amendement à la loi pour la confiance dans l’institution judiciaire, ciblé sur la seule fonction publique territoriale: un amendement d’extension dès 2022 de cette obligation de médiation à tout le territoire national, au bon vouloir des employeurs territoriaux. La loi du 21 décembre 2021 rend exécutoire cette décision, les centres de gestions étant confirmés comme responsables de cette médiation étendue.

Rien ne permet de justifier ce choix

Sur la forme, le rapport du Conseil d’Etat échappe à toutes les précautions méthodologiques et déontologiques qui s’imposent sur une question nécessairement sujette à appréciations différentes, puisqu’il s’agit de régler des conflits et litiges opposant de façon déséquilibré l’Administration et un de ses agents.

En effet, les rapporteurs du CE n’ont auditionné,ni aucun des agents qui se sont vu imposés cette MPO, ni les organisations syndicales dont la mission est de défendre leurs droits. Le Conseil d’Etat fonde son analyse sur des simples données statistiques incomplètes (aucun tri selon l’objet des litiges). Pour la fonction publique territoriale , il se contente du seul avis de la FNCDG (Fédération nationale des centres de gestion) qui se présente elle-mêmes comme représentante des employeurs adhérents des centres de gestion, et de la consultation des dirigeants de quelques Départements engagés dans cette MPO.

Des résultats très en decà des objectifs
Malgré cette approche outrancièrement partiale, les quelques chiffres produits dans le rapport font cependant apparaître les résultats très médiocres du dispositif (page 3 du rapport du Conseil d’Etat):
* Un nombre très réduit de recours à la MPO, rapporté au nombre de décisions négatives notifiées aux agents territoriaux (chiffre d’ailleurs non fourni, mais qu’on peut évaluer à plusieurs milliers de décisions, puisqu’il englobe les refus de formations et les décisions contestées en matière de régime indemnitaire) .

Ce qui signifie que, pour toutes les autres décisions, les agents ont renoncé à toute réclamation.
* Sur le nombre de demandes de médiation des agents , un nombre très faible effectivement engagé: moins de la moitié en 3 ans; alors que, dans les autres domaines de décisions administratives, le taux d’engagement des médiations se situe entre 85 et 100%!. Cela signifie que plus de la moitié des agents contestant des décisions restent, illégalement, sans réponse et sans pouvoir saisir le tribunal faute de conclusion de la médiation.
* sur les 414 médiations effectivement engagées, 3/4 seulement sont terminés dont la moitié seulement aboutissent à un accord ; donc au total, pour moins de 20% des demandes faites, les autres restant en attente de réponse, en cours d’étude ou donnant lieu à échec ou abandon, s’ajoutant à toutes les décisions pour lesquels les agents par méconnaissance ou pas résignation renoncent à toute démarche.

Une justice toujours moins accessible pour les victimes d’abus de pouvoir
Donc, au total, les données statistiques produites mettent en exergue une proportion très élevée d’accès empêché ou de renoncement à tout recours, suite à des décisions préjudiables .
Soit une situation inquiétante, dans un contexte où les moyens des agents de connaître et faire valoir leurs droits, sont déjà affaiblis par les entraves à l’activité syndicale et la déshérence des services préfectoraux de contrôle ont encore été réduits par la réduction drastique des cas de saisines des Commissions administratives Paritaires.
A noter en plus que, à l’inverse de l’objectif affiché en 2016, cette médiation obligatoire n’a pas fait baisser le volume de dossiers de recours en justice contre des décisions concernant les agents des collectivités territoriales, hors baisse conjoncturelle due à la pandémie ( cf le rapport d’activité annuel du Conseil d’Etat, couvrant toutes les juridictions admistratives , T.A;CAA et CE ).

Pourquoi un tel échec?
Pour la fonction publique territoriale, l’échec était prévisible, dès le choix opéré de confier la médiation à des agents des centres de Gestion;
En effet, le pré-requis absolu de toute médiation entre 2 parties en conflit et à armes très inégales, et la base de la confiance requise envers le médiateur,
c’est la certitude partagée par les 2 parties de son indépendance et de sa neutralité à l’égard des intérêts qui s’opposent .
Et, les agents des centres de gestion,dirigés par les employeurs territoriaux et à leur service exclusif, sont juridiquement dans l’incapacité d’offrir ces garanties, nonobstant leur volonté de faire au mieux:
– ils ont en effet la mission d’apporter une assistance juridique aux employeurs territoriaux en matière statutaire, notamment en cas de litige avec leurs agents et leur réserver la primeur de leurs moyens d’informations et d’analyse,

– les agents nommés comme médiateurs restent complètement soumis hiérarchiquement à la direction des CDG, tributaires d’elle pour leur CIA); en général , leur activité de conseil juridique aux collectivités se poursuit parallèlement à leurs tâches de médiation…;
C’est comme si, pour la médiation judiciaire préalable en matière prud’homale, le bureau de conciliation du tribunal choisissait un médiateur parmi les agents du MEDEF ou d’une organisation patronale…

Pourquoi une méthode aussi abrupte pour poursuivre et généraliser cette médiation?
Si l’expérimentation de la MPO avait démontré son utilité pour les agents, le Gouvernement et la FNCDG auraient eu tout intérêt à en partager le bilan, à le valoriser à et à proposer de l’étendre.
A contrario, la méthode employée pour imposer brutalement et urgemment sa généralisation, trahit les intentions très contestables qui la guident.
Après le coup de force opéré contre les policiers municipaux en leur infligeant une sanction financière lourde en cas de mobilité,
– après la sinistre farce du projet de décret relatif à la PSC, rédigé sans aucune négociation avec les organisations des agents territoriaux,
– après la nouvelle étape franchie dans la smicardisation des fonctionnaires en cette fin d’année 2021,

Cette décision sur la médiation préalable obligatoire est un appel à la lucidité et réactivité de tous les agents territoriaux: Si nous ne nous donnons pas enfin, les moyens de nous faire entendre et respecter, nous risquons de perdre progressivement prise sur notre avenir professionnel collectif.