Fiche pratique Urbanisme - Aménagement

La déclaration d’utilité publique (2) : la phase judiciaire

| Mis à jour le 27/12/2021
Par • Club : Club Techni.Cités
Sources : fiches techniques 

sebra - Fotolia

Cette fiche répond aux interrogations concernant les principales étapes et les règles de procédure nécessaires lorsqu’un maire a besoin de prendre possession de terrains ou d’immeubles appartenant à des particuliers ou des entreprises afin de réaliser une opération d’intérêt général. Elle complète la fiche 02/125 qui abordait la phase administrative préalable.

Ma Gazette

Sélectionnez vos thèmes et créez votre newsletter personnalisée

La déclaration d’utilité publique (DUP) ne rend pas obligatoire l’expropriation. Un droit lui est juste conféré. C’est la raison pour laquelle l’expropriant a alors le choix, soit d’abandonner son projet, soit de continuer . Il doit le faire dans un certain délai, pour aboutir à l’expropriation proprement dite des biens immeubles.

Recours contre la déclaration d’utilité publique devant le juge administratif

Comme tout acte administratif, il est possible d’engager un recours devant le tribunal administratif. Ces recours peuvent être précédés d’un recours gracieux contre l’acte.
Si le recours s’avère fondé, pour mettre fin à un projet ayant fait l’objet d’un arrêté préfectoral de DUP, le préfet peut retirer ou abroger un arrêté portant DUP.
Les trois hypothèses sont possibles :

  • la caducité de l’acte : la durée de validité de l’arrêté prononçant la DUP d’un projet ne peut être supérieure à cinq ans, renouvelable une fois par arrêté du préfet et une deuxième fois par décret (code de l’expropriation, art. L. 121-4 et L.121-5, pour cause d’utilité publique). Ainsi, sans action de mise en œuvre de cet arrêté, la DUP devient caduque de plein droit à l’issue de ce délai ;
  • le retrait de l’acte : opération par laquelle il est mis fin aux effets de l’arrêté à partir du moment où il est intervenu. Concernant un acte réglementaire, le retrait est possible tant que l’acte n’est pas devenu définitif (donc dans le délai de recours de deux mois ou tant que le juge ne s’est pas prononcé en cas de contentieux en cours). Il est rétroactif, comme l’annulation contentieuse d’un acte par le juge. L’acte est donc censé n’avoir jamais existé ;
  • l’abrogation de l’acte : elle consiste en une sortie de vigueur de l’acte mettant fin à son existence à l’avenir, mais sans remettre en cause les effets indirects produits antérieurement. Elle met donc fin simplement à l’application de l’acte. L’abrogation d’un acte réglementaire est possible à tout moment.

La procédure à suivre est assez simple. Le conseil municipal de la commune délibère sur l’abandon du projet et la demande d’abrogation ou de retrait de l’arrêté préfectoral de déclaration d’utilité publique. Le maire adresse une demande d’abrogation ou de retrait motivée au préfet en y joignant copie de la délibération susvisée.

Présomption d’intérêt général

Toute personne intéressée peut intenter une action devant le juge administratif pour contester la DUP. Cela est encadré par la nécessité qu’il ait un intérêt à agir. Lorsqu’il est saisi de l’utilité publique d’un projet, le juge administratif doit vérifier que l’opération répond bien à une finalité d’intérêt général, qu’elle ne peut être réalisée dans des conditions équivalentes sans recourir à l’expropriation, et que le coût du projet n’est pas excessif eu égard à son intérêt. Ainsi, la DUP est censurée si le projet ne répond pas à un besoin d’intérêt général. Sur ce point, les dernières décisions jurisprudentielles concernant la réalisation des grands projets d’infrastructures confirment que la finalité d’intérêt général est rarement discutée. Ledit intérêt général a ainsi été admis pour le projet de création d’une ligne ferroviaire à grande vitesse (1) ou pour la réalisation d’une partie du tronçon du métro automatique pour le Grand Paris (2).

Contrôle du caractère nécessaire de l’expropriation

Lors d’un recours devant le tribunal administratif, devant une cour administrative d’appel ou devant le Conseil d’État, un contrôle de l’utilité publique doit être vérifié, à savoir, le caractère nécessaire de l’expropriation. Cependant, il ne s’agit pas de contrôler l’opportunité du projet. Aussi, selon le Conseil d’État, commet une erreur de droit le juge qui vérifie qu’une opération d’aménagement peut être réalisée de façon équivalente sans expropriation de la parcelle « en recherchant […] si les objectifs de la ZAC pouvaient être atteints dans le cadre d’un projet ne comprenant pas cette parcelle ; […] au lieu de se borner à s’assurer que l’inclusion de cette parcelle dans le périmètre d’expropriation n’était pas sans rapport avec l’opération d’aménagement déclarée d’utilité publique » (3). De même, le juge s’interdit toujours de réaliser un contrôle comparatif des différentes solutions techniques alternatives pour un projet (4).
Dans un arrêt de 2016, le Conseil d’État avait rappelé qu’il appartient au juge administratif d’apprécier si l’autorité expropriante « disposait effectivement de terrains qui, eu égard, d’une part, à leurs caractéristiques, et notamment à leur situation, leur superficie et leur configuration et, d’autre part, à la nature de l’opération projetée, auraient permis de réaliser le projet dans des conditions équivalentes, sans recourir à l’expropriation » (5). Contrôle de l’atteinte public : le juge administratif peut censurer de grands projets si le coût d’un tel projet dépasse les avantages octroyés par ledit projet. Une opération ne peut en effet être déclarée d’utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, à l’environnement, son coût financier, et éventuellement ses inconvénients d’ordre social ou l’atteinte à d’autres intérêts publics ne sont pas excessifs eu égard aux avantages qu’elle présente (6).
Lorsqu’il est saisi de l’utilité publique d’un projet, le juge doit vérifier que l’opération répond bien à une finalité d’intérêt général, qu’elle ne peut être réalisée dans des conditions équivalentes sans recourir à l’expropriation, et que le coût du projet n’est pas excessif eu égard à son intérêt. C’est la raison pour laquelle un même bien ne peut pas être exproprié deux fois au profit de la même personne (7).

Recours devant le juge judiciaire d’expropriation

La procédure d’utilité publique implique une double intervention du juge de l’expropriation qui, dans un premier temps, prononcera le transfert de propriété via une ordonnance d’expropriation et, dans un second temps, fixera le montant de l’indemnité.
Une fois que le projet d’expropriation a été déclaré d’utilité publique et que l’arrêté de cessibilité a été notifié au propriétaire du bien, le transfert de propriété peut avoir lieu.
À moins qu’il ne soit opéré par voie d’accord amiable (ce qui est fréquent), le transfert de propriété devra faire l’objet d’une ordonnance d’expropriation. L’ordonnance d’expropriation a pour effet de transférer juridiquement la propriété du bien et les droits réels immobiliers (usufruit, servitude…) de l’exproprié à la personne publique.
À ce stade, l’exproprié ne peut donc plus vendre, ni faire de donation, ni constituer d’hypothèque (droit sur un bien immobilier accordé à une personne à qui l’on doit de l’argent en garantie du paiement de sa dette sur le bien). Le bail signé par un locataire occupant prend également fin. En revanche, tant qu’il n’a pas été indemnisé par la personne publique, l’exproprié conserve la jouissance du bien. Ainsi, par exemple, si le bien était loué, le locataire doit verser non pas un loyer, mais une indemnité d’occupation à l’exproprié jusqu’à son départ.

Offre d’indemnisation

La commune doit proposer une offre d’indemnisation à l’exproprié. Cette offre doit être faite par lettre recommandée avec accusé de réception ou par acte d’huissier. À partir de la réception de ce courrier, l’exproprié a un mois pour faire connaître à la personne publique, par lettre recommandée avec avis de réception son acceptation ou le montant détaillé de sa demande. En l’absence d’accord amiable, le juge de l’expropriation doit être saisi par l’une ou l’autre des parties pour qu’il fixe une indemnité.

Modalités de saisine du juge de l’expropriation

Dans une réponse ministérielle, le ministre de la Justice avait précisé qu’« aux termes de l’article R.13-21 du code de l’expropriation, à défaut d’accord amiable dans le délai d’un mois à partir de la notification des offres de l’expropriant ou de la mise en demeure prévue à l’article précédent, le juge de l’expropriation peut être saisi par la partie la plus diligente. La demande est adressée par lettre recommandée avec demande d’avis de réception au greffe de la juridiction du ressort dans lequel sont situés les biens à exproprier. Une copie, en double exemplaire, du mémoire du demandeur est jointe à cette demande, qui est simultanément notifiée à la partie adverse ». Cet article précise les modalités de saisine du juge de l’expropriation en vue de la fixation des indemnités d’expropriation. Littéralement, la saisine du juge de l’expropriation doit donc être adressée au greffe de la juridiction de l’expropriation compétente. Ceci ne déroge pas à la règle de droit commun prévue à l’article 54 du code de procédure civile, qui prévoit que « sous réserve des cas où l’instance est introduite par la présentation volontaire des parties devant le juge, la demande initiale est formée par assignation, par remise d’une requête conjointe au secrétariat de la juridiction ou par requête ou déclaration au secrétariat de la juridiction ». L’article 114 du code de procédure civile, applicable devant le juge de l’expropriation, prévoit qu’« aucun acte de procédure ne peut être déclaré nul pour vice de forme si la nullité n’en est pas expressément prévue par la loi, sauf en cas d’inobservation d’une formalité substantielle ou d’ordre public. La nullité ne peut être prononcée qu’à charge pour l’adversaire qui l’invoque de prouver le grief que lui cause l’irrégularité, même lorsqu’il s’agit d’une formalité substantielle ou d’ordre public ». « Sous réserve de la démonstration d’un grief par celui qui s’en prévaut et de l’appréciation souveraine des juridictions, la demande adressée sur le fondement de l’article R.13-21 du code de l’expropriation directement au juge de l’expropriation en lieu et place du greffe de la juridiction de l’expropriation n’est pas une cause automatique de nullité de la saisine » (8).
Par conséquent, il est tout aussi possible de saisir directement le juge ou de passer par le greffe du tribunal judiciaire.

Fixation d’indemnités

Une fois ce contrôle réalisé, la question de la fixation des indemnités à verser aux anciens propriétaires doit être tranchée. Pour ce faire, le juge doit connaître le marché immobilier dans lequel se situe un bien exproprié, les parties doivent communiquer des termes de référence (actes de vente ou décisions judiciaires définitives). Afin de pouvoir les prendre en considération comme références pertinentes dans le cadre de la fixation judiciaire d’indemnités, la Cour de cassation impose a minima la communication du numéro de publication des ventes au service de la publicité foncière. En effet, cela permet d’accéder aux actes de vente et de connaître les caractéristiques des biens vendus ainsi que les modalités des transactions (9). Il est admis que le juge doit tenir compte du coût de dépollution d’un terrain pour fixer les indemnités d’expropriation et que le propriétaire exproprié doit supporter le coût de la remise en état des sols. Cependant, cette dépollution et son ampleur ne doivent pas être évaluées au regard du futur projet à réaliser, mais uniquement en ce qui concerne le site industriel existant (10).
Postérieurement à la phase judiciaire d’expropriation (ordonnance d’expropriation et jugement en fixation d’indemnités), le juge de l’expropriation territorialement compétent (lieu de situation du bien) est compétent pour connaître des contestations relatives au relogement des locataires ou occupants de locaux d’habitation ou à usage professionnel, en fixant le montant de l’indemnité de déménagement et le cas échéant de l’indemnité de privation de jouissance.
Le juge de l’expropriation est compétent pour connaître des difficultés relatives à l’exécution de sa décision rendue en matière d’indemnisation. Il statue en la forme des référés, par ordonnance se prononçant sur le fond du droit, qui a autorité de la chose jugée, dont il peut être fait appel dans un délai de quinze jours (application des règles du code de procédure civile) et non d’un mois à compter de la notification comme pour les jugements.

Rôle de la Caisse des dépôts

Dans tous les cas, avant de prendre possession des biens expropriés, il est nécessaire d’indemniser le propriétaire. Si un accord n’est pas trouvé sur le montant, il est possible d’avoir recours à la consignation des indemnités d’expropriation. Les cas peuvent être les suivants :

  • il existe un obstacle au paiement qui n’est pas levé à la date de prise de possession ;
  • l’exproprié n’a pas justifié de son droit à l’indemnité ;
  • ses justifications sont jugées insuffisantes par l’expropriant ;
  • son droit est contesté par des tiers ou par l’expropriant.

Il est également possible d’être contraint de consigner d’autres indemnités, pour couvrir par exemple :

  • le passage de canalisations de transport et de distribution de la chaleur ;
  • l’établissement de conduites souterraines destinées à l’irrigation ;
  • une servitude de visibilité des voies publiques.

La consignation est une prérogative de la Caisse des dépôts (CDC) qui agit comme tiers de confiance, assurant la gestion en toute neutralité dans la phase transitoire (attente de jugement par exemple).

Comment consigner les indemnités d’expropriation ?

L’autorité publique, ayant engagé la procédure d’expropriation ou son mandataire, doit confier les sommes à la CDC. La consignation se fait sur le compte de la personne qu’elle aura désignée. La CDC fournit alors un justificatif de consignation. Ce justificatif, complété et visé par la CDC, est à conserver précieusement.

Comment récupérer les sommes ?

Le bénéficiaire désigné par la personne publique, à l’origine de la procédure d’expropriation, peut effectuer la déconsignation des indemnités auprès de la CDC. Il peut s’agir de :

  • l’exproprié, son mandataire ou ses ayants droit ;
  • le notaire ou une autre personne désignée en qualité de séquestre avec l’accord de l’exproprié ;
  • l’administrateur judiciaire ou mandataire judiciaire à la liquidation sous sa responsabilité ;
  • l’expropriant ;
  • chaque indivisaire désigné dans la décision de l’expropriant ou dans un acte de partage devenu définitif.

La démarche se passe suite à demande par courrier simple. La gestion de la déconsignation est totalement gratuite. Les sommes sont rémunérées durant la consignation selon un taux fixé.

Références
Commentaires

0  |  réagir

Ajouter un commentaire

Ce champ est obligatoire

Ce champ est obligatoire

Ce champ est obligatoire

Conformément à la loi "Informatique et libertés" du 6 janvier 1978, vous pouvez accéder aux informations vous concernant, les rectifier ou vous opposer à leur traitement et à leur transmission éventuelle à des tiers en écrivant à : Groupe Moniteur - Antony Parc 2, 10 place du Général de Gaulle, La Croix de Berny – BP 20156, 92 186 Antony Cedex ou en cliquant ici.

L'actu Technique

Offre découverte 30 jours gratuits !

Formations

Evènements

services

Thèmes abordés

menu menu

Club Techni.Cités : l'information pour les techniciens de la FP