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[Fiche finance] FINANCES

Loi de finances pour 2022, un millésime de transition

Publié le 20/12/2021 • Par Auteur associé • dans : A la Une finances, Actu experts finances, Fiches Finances, France

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©MohamadFaizal - Adobe Stock
Les finances locales ont connu de profondes mutations ces dernières années, avec notamment les réformes fiscales successives (taxe d’habitation, impôts de production). Il est permis de penser que 2023 sera une nouvelle année clé, marquée par une possible (probable) résurgence de l’encadrement, voire du rationnement, financier. Dans l’intervalle, la loi de finances pour 2022 apparaît inhabituellement calme. Les lignes à suivre (rédigées après la première lecture par l’Assemblée nationale), sans prétendre à l’exhaustivité, en recensent les principales mesures.

Christian Escallier et Vivien Groud

Consultants, cabinet Michel Klopfer

Cadrage général

Le projet de loi de finances (PLF) pour 2022 a été bâti sur les hypothèses suivantes :

  • croissance du PIB en volume : + 4,0 %, après une reprise estimée à 6,0 % en 2021 (qui sera a priori réévaluée) ;
  • indice des prix à la consommation : + 1,5 %, taux qui apparaît prudent alors que l’année 2021 devrait se ponctuer par une évolution de l’ordre de 3,5 %.

Le solde public français, qui s’était creusé à -9,1 % du PIB en 2020 se sera à peine redressé en 2021 (-8,4 % attendu) alourdi par la poursuite des mesures d’urgence, le plan de relance et la sous-activité persistante. Le PIB, donc les recettes publiques, resteront en retard de 3% sur ce qu’ils auraient sans crise, ce qui est conséquent, et qui, ajouté à l’envol de la dette (115 % du PIB vs moins de 100 % avant la crise), motivera des efforts de redressement ultérieurs.
Parmi les ressources qui rebondissent bien figure la TVA. C’est une bonne nouvelle pour les collectivités qui en captent désormais plus de 20 %. L’État programme :

  • +10,9 % en 2021, dont profitent les régions au titre de la fraction qui s’était substituée à leur DGF en 2018 (+9,7 % à vrai dire, après résorption de la garantie accordée l’an dernier) ;
  • +5,9 % en 2022, dont profiteront les EPCI au titre du remplacement de la THRP, les départements au titre du remplacement de la TFPB) et à nouveau les régions (DGF/CVAE).

Arbitrages au sein de l’enveloppe des concours aux collectivités

La règle depuis 2018 est connue : stabilité des concours hors FCTVA et TVA des régions. Elle est déclinée pour la DGF, d’une part, pour les autres concours, d’autre part. Comme certaines sous-dotations croissent, d’autres – les fameuses « variables d’ajustement » – doivent baisser. Retraitée des variations de périmètre, la DGF sera à nouveau maintenue en 2022. Du côté du bloc communal, le choix est fait d’augmenter les deux principaux concours de péréquation (DSU, DSR) de 95 millions d’euros (M€) chacun (contre 90 M€ ces dernières années). Sachant que pèseront aussi l’effet population sur la DGF communale (de l’ordre de 30 M€) et la revalorisation de la dotation d’intercommunalité (30 M€/an), les deux traditionnelles variables d’ajustement seront à nouveau écrêtées :

  • la dotation forfaitaire des communes avec, au passage, un relèvement du seuil d’assujettissement de 75 % à 85 % de la moyenne du potentiel fiscal par habitant pondéré ;
  • la dotation de compensation des EPCI, à – 2 %/- 2,5 % dans la lignée des années récentes.
    Stabilité globale ne signifiera donc toujours pas stabilité individuelle.

Côté départements, la continuité prévaut : hausse minimale de la dotation de péréquation (10 M€), financée par écrêtement de la dotation forfaitaire.

Hors DGF et soutiens liés à la crise (non reconduits sinon pour les régies), les progressions sont nombreuses : compensation de la division par 2 des bases industrielles de TFPB/CFE (+352 M€), DSIL (+337 M€), dotation biodiversité (+10 M€)… Le gouvernement a décidé d’en facturer une partie seulement aux collectivités : 50 M€ ciblés sur les régions, via leur DCRTP et leur DTCE.
Bonne nouvelle, la croissance de la volumineuse compensation de TFB/CFE (3,6 Mds €) n’est pas répercutée sur les collectivités. Du moins en 2022.

Principales mesures relatives au bloc communal

L’une des grandes affaires du PLF 2022 est la poursuite de la réforme des indicateurs financiers du bloc communal initiée en loi de finances pour 2021. L’objectif initial était simple : s’adapter à la nouvelle donne issue des réformes fiscales (TH, impôts fonciers industriels). Le texte complète le dispositif sous deux aspects :

  • des adaptations sont apportées à la rédaction initiale. Elles concernent notamment le calcul de l’effort fiscal, désormais restreint aux seuls impôts ménages des communes, à l’exclusion des produits intercommunaux (dont la Teom et la Reom) ;
  • comme l’a souhaité le Comité des finances locales, le potentiel financier des communes et sa déclinaison « agrégée » sont élargis à la fraction communale des droits de mutation (moyennée sur trois ans), à la majoration de TH applicable aux résidences secondaires, à la TLPE, à la taxe sur les pylônes et à la taxe sur les installations nucléaires de base.

Le bouleversement des indicateurs de richesse et, partant, de la position de nombreuses communes et ensembles intercommunaux vis-à-vis de la péréquation, pourraient bien nécessiter de nouveaux ajustements sous peu. Dans l’immédiat, le lissage de la transition sur 2023-2028 reste de mise.

Le texte contient plusieurs mesures destinées à compléter ou préciser certains aspects de la réforme de la TH. La principale concerne l’ajout dans le bilan de la réforme des rôles supplémentaires de THRP et de TFPB perçus jusqu’au 15 novembre 2021. Justifiée par les retards pris par l’administration fiscale l’an dernier, contexte sanitaire oblige, dans la fiabilisation des bases taxables, cette mesure générera des compléments non négligeables dans certaines communes et EPCI.

Trois séries de dispositions concernent les relations entre communes et EPCI :

  • les conditions d’une diminution unilatérale des attributions de compensation en cas de pertes de fiscalité économique, jusqu’ici peu encadrées, sont précisées : l’ajustement pourra être appliqué à l’ensemble des communes ou bien à celles d’où provient la baisse, avec dans cette hypothèse, un plafond égal à 5 % de ses recettes réelles de fonctionnement ;
  • le partage de la taxe d’aménagement, jusqu’ici facultatif lorsque celle-ci était perçue par les communes, devient obligatoire. Ce faisant, est établie une symétrie parfaite avec le régime de la taxe intercommunale, dont une fraction doit être reversée aux communes au regard de la charge des équipements relevant de leurs compétences ;
  • le reversement exceptionnel par les établissements publics territoriaux à la métropole du Grand Paris de deux tiers de la croissance de leur cotisation foncière est reconduit pour un an (sur le seul flux 2021-2022).

Conçu pour compenser les probables pertes de CVAE de la métropole en 2022, il constitue une énième rustine appliquée à la complexe architecture fiscale et financière parisienne, dont la réorganisation institutionnelle, pourtant annoncée de longue date, a jusqu’ici été repoussée.

Enfin, le texte organise la prise en charge par l’État du coût des exonérations de TFPB dont bénéficient les logements sociaux, conformément à une annonce intervenue fin septembre. La mesure concernera l’ensemble des pertes (effet taux compris) supportées pendant dix ans au titre des logements agréés entre le 1er janvier 2021 et le 30 juin 2026. Compte tenu des délais qui encadrent l’intégration des constructions nouvelles au sein de l’assiette foncière, il faudra attendre 2024 pour que cette mesure prenne son essor véritable.

Principales mesures relatives aux départements

Il est prévu d’expérimenter la recentralisation de la gestion du RSA sur une durée de cinq ans (2022-2026). Les départements intéressés dès 2022 candidateront via une délibération prise entre le 22 novembre 2021 (date de dépôt du PLFI) et le 15 janvier 2022 ; la liste définitive relevant d’un décret (l’État se réserve un « droit de regard » sur le choix des participants). Les départements retenus devront conclure une convention avec l’État avant le 1er mars 2022.

Les modalités financières de la recentralisation s’inspirent largement de celles appliquées aux trois départements d’outre-mer qui ont déjà opté pour cette solution en 2019-2020. Deux nouveautés sont néanmoins introduites : d’une part, la reprise par l’État parmi les ressources de compensation d’une fraction des DMTO plafonnée à 20 % du produit total ; d’autre part l’application aux départements qui recentraliseraient de règles spécifiques pour le calcul des fonds de péréquation.

Deux autres mesures méritent développement. Une dotation de 51,60 M€ est introduite pour compenser l’impact de la réduction des valeurs locatives industrielles sur les frais de gestion de la TFPB reversés aux départements en n+1 sous la forme du « DCP ». La mesure ne concernant que 2022, le versement total pourrait stagner, la croissance spontanée du DCP -pourtant importante – le ramenant simplement en 2023 à son niveau de 2021.

La DSID, dont 23 % étaient répartis sans conditions d’utilisation (calculées en fonction du potentiel fiscal), sera désormais intégralement distribuée par les préfets dans le cadre d’appels à projets.

Principales mesures relatives aux régions

Aux -50 M€ évoqués plus haut s’ajoutait initialement une moins-value aussi substantielle que discrète : les frais de gestion de la CFE et de la CVAE, récupérés depuis 2014, chuteront mécaniquement de 127 M€ (-31 %) en 2022 par suite des allègements d’impôts de production de 2021. Pris la main dans le sac, l’État a transposé aux régions la faveur accordée d’office aux départements via un amendement de compensation à hauteur de 107 M€, pour l’heure limitée à 2022…

Un sujet majeur de la LFI 2022 réside dans la refonte du fonds de péréquation des ressources régionales. Le mécanisme en vigueur depuis 2013 visait à homogénéiser la croissance des ressources de remplacement de l’ex-TP (CVAE, IFER, DCRTP, FNGIR) des différentes régions (hors Outre-mer, receveur d’office). Le remplacement de la principale composante, la CVAE, par un reversement de TVA nationale d’évolution de facto uniforme, le vide de son sens. De là un nouveau dispositif, qui se décline en trois volets :

  • les FNGIR sont intégrés à la base de TVA remplaçant la CVAE : inertes depuis leur apparition en 2011 en neutralisation de la réforme de la TP, ils se verront donc désormais indexés sur la TVA nationale. Neutre pour l’État, cette évolution va organiser un puissant flux de la seule région payeuse de FNGIR, l’Île-de-France (-675 M€), vers les receveuses, au premier rang desquelles l’Occitanie (125 M€) et les Hauts-de-France (120 M€) ;
  • le précédent fonds n’est pas gommé : son solde cumulé est lui aussi intégré à la base de TVA ;
  • enfin, un nouveau fonds est créé, assis sur la TVA remplaçant la CVAE : 0,1 % en 2022 (10 M€), incrémenté ensuite de 1,5 % de la croissance cumulée. Y contribueront, au prorata de leur population, les régions dont l’indicateur de ressources par habitant excède 80 % de la moyenne. En bénéficieront, selon un critère mixte (population, revenu, densité, nombre de lycéens), les autres, qui se trouvent être l’Outremer et la Corse.

Repères

  • CFE : cotisation foncière des entreprises.
  • CVAE : cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises.
  • DCRTP : dotation de compensation de réforme de la taxe professionnelle.
  • DCP : dispositif de compensation péréquée.
  • DGF : dotation globale de fonctionnement.
  • DMTO : droits de mutation à titre onéreux.
  • DSID : dotation de soutien à l’investissement départemental.
  • DSR : dotation de solidarité rurale.
  • DSIL : dotation de soutien à l’investissement local.
  • DSU : dotation de solidarité urbaine.
  • DTCE : dotation pour transferts de compensations d’exonérations
  • EPCI : établissement public de coopération intercommunale.
  • FCTVA : fonds de compensation pour la TVA.
  • FNGIR : fonds national de garantie individuelle de ressources.
  • IFER : imposition forfaitaire des entreprises de réseaux.
  • PIB : produit intérieur brut.
  • REOM : redevance d’enlèvement des ordures ménagères.
  • RSA : revenu de solidarité active.
  • TEOM : taxe d’enlèvement des ordures ménagères.
  • TFPB : taxe foncière sur les propriétés bâties.
  • TH : taxe d’habitation.
  • THRP : taxe d’habitation sur les résidences principales.
  • TLPE : taxe locale sur la publicité extérieure.
  • TVA : taxe sur la valeur ajoutée.
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