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[ENTRETIEN] Finances

« La capacité budgétaire des intercos a baissé » – Ludovic Halbert

Publié le 29/11/2021 • Par Gaëlle Ginibrière • dans : A la Une finances, Actu experts finances, France

LUDOVIC_HALBERT
VV pour la Gazette
Ludovic Halbert, chargé de recherche au CNRS-Latts, revient pour «La Gazette» sur la recherche menée par le Laboratoire techniques territoires et sociétés (Latts) et le Lab’Urba de l’université Gustave-Eiffel pendant plus de deux ans, basée sur les balances comptables des collectivités. Le but ? Cerner les impacts de la contrainte financière sur les collectivités du bloc local.

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La baisse de l’investissement public local des dernières années est un sujet de préoccupation pour les acteurs concernés. Afin de cerner les impacts de la contrainte financière sur les collectivités du bloc local, le Laboratoire techniques territoires et sociétés (Latts) et le Lab’Urba de l’université Gustave-Eiffel ont épluché leurs comptes. Chargé de recherche au CNRS-Latts, Ludovic Halbert a participé, avec les universitaires Félix Adisson, Vincent Lasserre-Bigorry, Françoise Navarre et Martine Drozdz, à cette recherche de plus de deux ans, basée sur les balances comptables des collectivités. L’originalité de la démarche repose sur la mobilisation d’une typologie territoriale pour analyser, du point de vue budgétaire, d’un côté, les communautés de communes, de l’autre, les communautés d’agglomération, communautés urbaines et métropoles. 

La recherche, cofinancée par la Caisse des dépôts, a donné lieu en septembre à la publication d’un rapport qui permet de repenser les débats souvent simplificateurs en matière de finances locales. La période d’observation (2010-2018) intègre à la fois le rythme des dépenses liées au cycle électoral et le renforcement de la contrainte budgétaire : gel de 2011 à 2013 de la part forfaitaire de la dotation globale de fonctionnement, puis sa diminution de 2014 à 2017. Une analyse riche d’enseignements, à la fois pour éclairer les effets des politiques budgétaires de la décennie passée et anticiper les évolutions à venir. Les chercheurs considèrent en effet que, comme lors de la crise de 2008, la relance des dépenses en réponse à la crise sanitaire et économique pourrait ne constituer qu’une parenthèse dans la contribution des collectivités à la maîtrise des dépenses.

Votre étude pointe une certaine homogénéisation des budgets des ensembles intercommunaux. Qu’entendez-vous par là ?

En dépit de configurations budgétaires propres à chaque collectivité, il y a effectivement une forte homogénéisation sur plusieurs points. D’abord la baisse de dotation globale de fonctionnement (DGF) s’est appliquée sur tout le territoire métropolitain, contrairement aux contrats de Cahors qui ont ciblé 322 collectivités. Pour le bloc communal enquêté, la baisse de DGF s’élève à 4,35 milliards d’euros, soit 30 % entre le niveau de 2010-2013 et celui de 2014-2018. Les intercos ont eu aussi tendance à contrôler leurs dépenses de fonctionnement, qui progressent de 0,3 à 0,9 % par an en moyenne, en dépit de mécanismes comme le GVT (glissement vieillesse technicité) qui conduisent à une hausse automatique des dépenses. 

Par ailleurs, les profils d’investisse­ments se despécialisent aussi, les collectivités plus investisseuses réduisant leurs dépenses d’équipe­ment. Seul un groupe d’ensembles intercommunaux a augmenté un peu ses investissements, mais ce sont des collectivités qui investissent traditionnellement peu en raison de leur faible capacité budgétaire. 

L’homogénéisation se traduit enfin dans les modes de financement des investissements, qui reposent davantage sur l’épargne que sur la mobilisation de la dette, en baisse de 0,8 % par an entre 2013 et 2018. Compte tenu du contexte de taux bas, cette tendance est difficile à expliquer, hormis par l’intériorisation de cette convention selon laquelle les collectivités devraient être moins endettées, qui est une attente de l’Etat.

La baisse des dotations pour les collectivités les plus fragiles apparaît moins délétère que dans un pays comme le Royaume-Uni…

Au Royaume-Uni, la réduction des transferts financiers centraux, doublée du détricotage de la péréquation, a particulièrement affecté les collectivités les moins aisées, comme les villes industrielles ou les banlieues. En France, la baisse de DGF aurait pu avoir les mêmes impacts. De fait, la capacité d’action budgétaire a baissé de manière visible quasiment partout. C’est le principal enseignement de cette recherche : on assiste à un nivellement par le bas de la capacité d’action budgétaire des ensembles intercommunaux en France. Certaines préfectures affectées par la réforme de l’Etat ainsi que des territoires ruraux ont néanmoins vu deux mécanismes atténuer la baisse de la dotation forfaitaire. La péréquation est le premier d’entre eux. Elle a apporté 740 millions d’euros, concentrés sur les ensembles intercommunaux les moins aisés, permettant de compenser un tiers de leur baisse de dotation forfaitaire, et jusqu’à parfois 50 %.

L’étude met en avant un mécanisme inattendu qui a complété la compensation de la baisse de DGF auprès des collectivités les moins aisées : la revalorisation des valeurs cadastrales.

Nous avons découvert ce phénomène en voulant comprendre la hausse du produit de la fiscalité, soit 4,46 milliards d’euros dans les intercos métropolitaines, alors que les taux de fiscalité n’ont pas ou très peu évolué. La revalorisation des valeurs locatives cadastrales a été mise en place dans les années 1980 pour assurer une dynamique des recettes fiscales. A défaut de suivre l’évolution des marchés immobiliers et fonciers, cette revalorisation est identique pour tous les biens imposés. En euros par habitant, ses effets sont proportionnellement plus visibles pour les collectivités territoriales qui ne peuvent compter sur le dynamisme de leur démographie ou de leur économie pour accroître leurs bases fiscales. Pour elles, le produit de ce mécanisme est à peu près équivalent à la baisse de dotation forfaitaire. Dit autrement, la baisse de la DGF a asséché un dispositif qui soutenait de facto les collectivités les moins aisées. 

Le rapport souligne également l’absence d’opposition, en termes budgétaires, entre France urbaine et France rurale ou entre métropoles et collectivités périphériques…

D’autres études ont déjà indiqué que les oppositions binaires entre territoires ne fonctionnent pas. Notre travail démontre qu’il en va de même en matière de budgets locaux. Ainsi, parmi les métropoles et les communautés urbaines, qui sont fortement visées par les coupes budgétaires provenant de l’Etat, certaines voient leur capacité d’action budgétaire s’accroître, quand d’autres, plus nombreuses d’ailleurs, sont amenées à réduire le niveau de leurs dépenses, notamment d’investissement. Du côté de la France que d’aucuns désignent comme « périphérique », si l’Etat central procède à une restructuration de ses services défavorable aux villes administratives, les mécanismes de péréquation et de revalorisation des bases locatives limitent l’effondrement de leur capacité d’action budgétaire. 

Au total, c’est surtout le niveau de richesse des collectivités, pour partie lié aux caractéristiques socioterritoriales, qui structure les différences de capacités d’action budgétaire observées. Les collectivités qui disposent des budgets les plus élevés, même s’ils sont en forte contraction, sont celles qui bénéficient d’une richesse fiscale importante, en provenance des ménages, mais aussi des entreprises. Avec la baisse de la DGF, la dépendance des collectivités à la fiscalité est plus grande, ce qui pourrait avoir un effet d’accroissement des inégalités.

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