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Normes

« Les collectivités sont des victimes de l’insécurité juridique nationale »

Publié le 24/11/2021 • Par Gabriel Zignani • dans : Actu juridique, France

Pierre de Montalivet
P. Marais / La Gazette
Le Conseil national d’évaluation des normes (CNEN) et LexisNexis ont organisé, le 26 novembre 2020, un colloque sur la qualité du droit, sous la direction de Pierre de Montalivet, professeur à l’université Paris-Est Créteil. Ce dernier revient sur les propositions tirées des différentes tables rondes.

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En quoi notre droit n’est-il pas de bonne qualité ?

Le Conseil d’Etat relevait déjà, en 1991, dans son étude sur « la ­sécurité juridique », trois maux : l’inflation normative, l’instabilité législative et la dégradation qualitative du droit. Ils sont encore tous d’actualité. Le volume des normes est en hausse constante. Le droit est toujours aussi instable. Il a, par exemple, été relevé qu’entre 1996 et 2005, sur les quelque 4 500 articles que contient le code général des collectivités territoriales, 3 000 ont été modifiés.

Enfin, le droit est devenu extrêmement complexe. Il suffit d’­ouvrir le « Journal officiel » pour se rendre compte que la loi est technique et difficile à comprendre. Tout cela entraîne une insécurité juridique pour les citoyens et les organisations.

Quelles sont les conséquences de cette mauvaise qualité du droit ?

L’insécurité juridique a des conséquences néfastes. Cela entraîne, pour commencer, un défaut d’­accessibilité, d’intelligibilité et de prévisibilité du droit. Le citoyen ou une organisation ne peuvent pas toujours comprendre une norme aussi imprévisible et détaillée. Elle a aussi des répercussions économiques, en nuisant notamment à l’attractivité du territoire. Tout comme elle a des effets financiers. Lorsque le droit est difficile à appréhender, il faut ­solliciter des juristes pour pouvoir connaître avec précision la norme et la comprendre, ce qui a un coût en termes de recrutement. Rien que pour les normes réglementaires applicables aux pouvoirs publics locaux, le Conseil national d’évaluation des normes (CNEN) avait évalué, en 2011, qu’elles avaient un coût de 728 millions d’euros. L’insécurité juridique a enfin des impacts techniques. Cela rend, par exemple, plus difficile le contrôle par les préfets des actes produits par les collectivités.

Pouvez-vous détailler les propositions que vous avancez à la suite du colloque que vous avez organisé fin novembre ?

Avec ­Alain ­Lambert, président du CNEN, et ­Hervé ­Moysan, directeur de la rédaction « législation » de ­LexisNexis, nous émettons 46 propositions, en nous appuyant sur les propos tenus par les différents intervenants durant les débats du 26 novembre. Elles concernent toutes les étapes du processus normatif. Nous prônons, en fait, un changement de culture normative. Nous sommes bien conscients que pour que des bonnes pratiques soient généralisées, il faut d’abord changer les mentalités. La qualité du droit doit devenir un objectif partagé par ceux qui rédigent les normes, la société civile et le politique. Nous estimons, dans un premier temps, qu’il faut généraliser la formation à la légistique, c’est-à-dire à la science de la rédaction des textes normatifs.

Il faudrait étendre ces formations à tous les agents publics concernés, qu’ils soient ministériels ou locaux, ainsi qu’aux élus, car « on ne naît pas législateur, on le devient », pour paraphraser ­Simone de ­Beauvoir. Nous pensons aussi qu’il faut étendre le champ de l’évaluation des normes, notamment en renforçant l’évaluation des amendements législatifs, qu’ils soient parlementaires ou gouvernementaux, et celle des propositions de loi.

Trop souvent les amendements ou les propositions de loi sont utilisés pour échapper à l’obligation d’étude d’impact ou d’avis du Conseil d’Etat, qui pèse sur les projets de loi. Il faut également généraliser l’évaluation ex post, c’est-à-dire l’évaluation des résultats de la norme plusieurs années après son entrée en vigueur. A quoi sert-il d’évaluer les textes au moment de leur rédaction, si à celui de leur application on ne vérifie pas que les objectifs ont été atteints ? Sur l’élaboration des textes, nous recommandons un recours accru à la participation. Il faut associer davantage les destinataires des textes à leur élaboration, mais aussi solliciter des avis extérieurs, par exemple, celui des universitaires. Sur le contrôle, nos recommandations visent à un renforcement du contrôle juridictionnel de la qualité des textes. Il s’agirait notamment, pour le Conseil constitutionnel, de renforcer son contrôle des études d’impact.

Et enfin nous prônons l’établissement, par le Premier ministre, de véritables lignes directrices pour la qualité du droit dans sa déclaration de politique générale. Ça serait une façon de faire de la qualité du droit une priorité de politique publique, afin d’éviter qu’elle cède devant d’autres intérêts publics.

Les collectivités territoriales ont-elles un rôle à jouer ?

Les collectivités territoriales sont des victimes de l’insécurité juridique nationale. Elles ont donc un rôle à jouer dans la lutte pour une meilleure qualité du droit. Elles pourraient être davantage associées à la production du droit national, pour faire en sorte qu’il soit plus adapté et plus intelligible. Les instruments existent déjà, avec les délégations aux collectivités territoriales à l’­Assemblée nationale et au ­Sénat. Mais c’est ­probablement de manière plus informelle et plus systématique que les avis des différentes associations d’élus ou d’agents devraient être sollicités.

A l’inverse, les collectivités territoriales sont elles-mêmes productrices de droit. Elles ont donc, elles aussi, à généraliser les bonnes pratiques pour limiter l’insécurité juridique. De ce point de vue, les collectivités devraient peut-être contribuer à la mise en place de formations des élus locaux et des agents à la légistique. Le Centre national de la fonction publique territoriale a ici un rôle à jouer, tout comme les universités.

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