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[Opinion] Transition écologique

Présidentielles : les candidats donneront-ils aux collectivités les moyens d’agir ?

Publié le 15/11/2021 • Par Auteur associé • dans : A la Une finances, Actualité Club finances, France, Opinions

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jk1991 / Adobe Stock
Les collectivités locales sont un échelon clé de la lutte contre les changements climatiques, et leurs dépenses pour le climat vont devoir fortement augmenter. Or, elles sont soumises à des contraintes budgétaires qui limitent leurs marges de manœuvre. A l’occasion du Congrès des Maires, Morgane Nicol d’I4CE appelle à lancer dès maintenant le débat sur ce que l’Etat peut faire pour donner aux collectivités les moyens d’agir lors du prochain quinquennat.

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Morgane Nicol

Morgane Nicol

Directrice du programme Territoires, I4CE

Des dépenses climat en hausse

Premier investisseur public en France, et ayant en charge des compétences dans les transports, l’agriculture, ou encore les bâtiments, les collectivités locales jouent un rôle central pour la mise en œuvre opérationnelle des objectifs climatiques français. Elles portent elles même certains projets d’investissement, ou co-financent des investissements portés par d’autres acteurs. Etant donné la nécessaire augmentation des investissements pour le climat, et la hausse des dépenses publiques que cela va induire, les collectivités doivent se préparer à une augmentation de leurs dépenses climat tout au long du prochain quinquennat. Une partie de cette augmentation pourra se faire à budget constant, par une réorientation de certaines dépenses dites défavorables au climat ou par des arbitrages budgétaires.

Cela pourrait cependant ne pas suffire, la hausse des dépenses climat des collectivités entraînant alors une hausse de leurs dépenses globales. Sans attendre de disposer d’estimations précises, il nous semble important de mettre en débat dès maintenant les sources de financement envisageables. Des sources qui ont toutes leurs atouts et leurs limites, et qui toutes impliquent d’une manière ou d’une autre une intervention de l’Etat. En amont du prochain quinquennat, il faut débattre dès maintenant de ces sources, des moyens que l’Etat donnera aux collectivités pour les années à venir. Si les deux premières options présentées sont déjà largement évoquées, elles présentent des limites qui justifient de s’intéresser à une troisième.

Option 1 : le recours à l’emprunt

Souvent, le premier réflexe est de penser que les collectivités pourraient augmenter leur recours à l’emprunt, et notamment à l’emprunt « vert » – obligations vertes, prêts verts ou fonds verts citoyens. Cela est tout à fait envisageable pour la grande majorité d’entre elles : leur capacité de désendettement moyenne est de 5 ans quand la loi considère que ce ratio est excessif au-delà de 12 ans, le marché du prêt aux collectivités est très dynamique et les taux à des plus bas historiques.

Cependant, les collectivités ne s’endettent pas au niveau maximum possible. Pourquoi ? Parmi les explications possibles, citons-en trois :  la première est l’injonction adressée aux collectivités de se désendetter pour contribuer à l’équilibre des comptes des administrations publiques dans le cadre des règles européennes. La seconde concerne le plafonnement de leurs dépenses de fonctionnement, les intérêts étant en effet considérés comme des dépenses de fonctionnement. Enfin, les collectivités auraient besoin d’une visibilité pluriannuelle sur leurs recettes, pour planifier leur capacité à rembourser cette dette.

Option 2 : la hausse des subventions dédiées au climat de l’Etat et de ses opérateurs

Si la hausse de l’endettement des collectivités ne peut être la seule solution dans le cadre budgétaire actuel, s’appuyer simplement sur une hausse des subventions de l’Etat, de ses opérateurs et de l’Union Européenne dédiées aux projets climat présente également des limites significatives. En premier lieu car cette source de financement fait appel à un grand nombre de dispositifs épars et que chaque projet bénéficie d’un montant de financement limité en volume et dans le temps. Ensuite le format d’appel à projet nécessite pour y répondre des moyens humains que n’ont pas toutes les collectivités, les plus petites particulièrement, et qui pourrait plus utilement être dédié à la mise en œuvre de ces projets. Surtout, proposer des dispositifs financiers dédiés et ponctuels est peu aligné avec la demande qui leur est faite de déployer des projets de territoires intégrant l’ensemble de leurs compétences et dont la transition écologique est la colonne vertébrale. Sur la base d’un contrat de territoire et d’une stratégie de transition climatique suffisamment ambitieuse, il paraîtrait plus efficace de définir un plan de financement global de cette stratégie, plutôt que de devoir aller chercher des sources de financement diffuses action par action. C’est d’ailleurs le sens de la mise en place des contrats de relance et de transition écologique. L’Etat pourrait aller plus loin en simplifiant encore le financement des actions inclues dans ces contrats.

Option 3 : Quid de la fiscalité locale, de la fiscalité transférée et des dotations de l’Etat ?

Les deux premières options, les plus discutées pour le moment, présentant des limites importantes, il est nécessaire de questionner le rôle des autres recettes des collectivités. La question sous-jacente est : faudra-t-il passer par une hausse des recettes non affectées des collectivités pour leur permettre de mener une action climat à la hauteur des enjeux ? Quelle catégorie de ces recettes – fiscalité locale, fiscalité transférée ou dotations de l’Etat, doit être privilégiée ? Ces recettes n’étant pas affectées, ce questionnement ne pourra avoir lieu sous l’angle unique du climat. Il conviendrait plutôt d’aborder les besoins liés aux enjeux climatiques dans le débat plus large du financement des collectivités et des relations Etat-collectivités.

Débattons dès maintenant de ces options de financement

Les options pour financer les dépenses climat des collectivités sont multiples, et commencer dès maintenant à en débattre est indispensable vue l’urgence à accélérer la transition climatique dans les territoires. Ce débat ne saurait évidemment s’exonérer du débat plus large relatif aux contraintes budgétaires des collectivités et à leur autonomie financière, ou même au pacte de croissance et de stabilité européen. Une trajectoire de dépenses des collectivités stable voire à la baisse est-elle toujours réaliste si l’on souhaite permettre aux collectivités de mener une action climat à la hauteur des enjeux ? Mais si l’on relâche cette contrainte, comment s’assurer qu’elle bénéficie bien à une action climatique suffisamment ambitieuse, sans affaiblir le principe constitutionnel de libre administration ? Autant de questions qui attendent aussi les candidats à l’élection présidentielle s’ils veulent donner aux collectivités les moyens d’agir pour le climat.

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