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Développement durable

La tarification incitative des déchets, mode d’emploi

Publié le 09/11/2021 • Par Fabienne Nedey • dans : actus experts technique, France, Innovations et Territoires

Collecte des déchets au Grand Besançon
E. Eme / Grand Besançon
La loi de transition énergétique impose de déployer un financement incitatif pour le service public des déchets à 15 millions d’habitants en 2020, puis 25 millions en 2025. La population concernée plafonne aujourd’hui à 5,6 millions d’habitants. L’objectif légal n’est pas assorti de sanction pour les collectivités, mais la menace plane. Sauter le pas reste difficile. Mais il y a un prix chaque année plus lourd à payer pour les collectivités qui ne diminuent pas les ordures résiduelles : le fardeau de la TGAP.

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Mettre en place une tarification incitative sur les déchets, c’est faire un lien entre la facture de l’usager et les déchets qu’il produit. Soit à travers une redevance incitative, soit par une taxe d’enlèvement des ordures ménagères avec une part variable surnommée « Teomi ». La loi de transition énergétique du 17 août 2015 impose de déployer ce financement auprès de 15 millions d’habitants en 2020, puis 25 millions en 2025.

La redevance incitative est considérée plus juste et plus lisible pour les usagers. Elle s’est parfois fait une place dans des configurations où on la disait impraticable : en zone urbaine, comme à la communauté urbaine du Grand ­Besançon (68 communes, 194 400 hab.) ou à La ­Roche-sur-Yon agglomération (13 communes, 97 000 hab., ­Vendée), en zone touristique telle qu’à la communauté de communes (CC) du pays ­fouesnantais (7 communes, 28 100 hab., ­Finistère).

Elle reste malgré tout délicate à mettre en œuvre (constitution d’un fichier d’usagers), à percevoir (la collectivité recouvre elle-même les recettes) et comporte des risques (obligation d’équilibrer le budget, impayés et dépôts sauvages). Rien n’est insurmontable, mais le parcours est semé d’embûches. La ­Teomi, de son côté, devait permettre à la plus grande partie de la population de disposer d’une ­tarification responsabilisante. Principal avantage : pas d’inquiétude sur les impayés, ce sont les services fiscaux qui la recouvrent.

Mais sa complexité au démarrage est énorme. De plus, sa lisibilité réduite pour l’usager (elle apparaît sur l’avis de taxe foncière) amoindrit sa puissance incitative. « La ­Teomi, c’est un peu le “Canada dry” de la tarification incitative, compare ­André ­Moingeon, vice-président de la CC de la plaine de l’Ain [53 communes, 77 600 hab., Ain]. L’outil le plus efficace pour infléchir la production de déchets reste, à mon sens la redevance incitative. Mais quand on a raté le coche, on ne peut pas revenir dessus. »

Le casse-tête du fichier d’usagers

Sur ce territoire, quelques années avant la ­Teomi, une redevance incitative avait été adoptée et aussitôt abandonnée. L’étude de faisabilité était passée à côté du risque de hausse de la contribution pour une majorité de la population et le dispositif avait mis le feu aux poudres. Il avait fallu reculer. Les élus s’étaient alors réorientés vers la T­eomi, « faute de mieux ». Mais, rétrospectivement, avec un certain succès. Cette expérience cuisante montre que la réussite de la tarification incitative repose sur la préparation. Un projet mal monté fait prendre d’énormes risques. Parmi les éléments déterminants : la qualité de la concertation préalable avec les usagers et une très forte implication des élus. « C’est un projet politique, il faut être en permanence sur la brèche », estime ­Roger Le ­Goff, président de la CC du pays ­fouesnantais. Il convient aussi de soigner l’étape cruciale des fichiers. La marche était ainsi moins haute pour passer en redevance incitative pour le Grand ­Besançon (antérieurement à la redevance non incitative, ce qui fait qu’elle disposait déjà de son fichier d’usagers) que pour La ­Roche-sur-Yon agglomération (auparavant à la Teom, et qui a donc dû constituer son fichier d’usagers). On notera que, s’agissant de la ­Teomi, le travail sur les fichiers est un casse-tête énorme. 

« Le croisement initial du fichier de dotation des bacs et du fichier de l’administration fiscale [l’un étant un fichier d’usagers, l’autre de propriétaires redevables de la Teom, ndlr] est fastidieux, à la main, ligne à ligne », explique ­Isabelle ­Cristini, chargée de fiscalité « déchets » à la CC de la plaine de l’Ain. Une fois le fichier « propre » et bien maîtrisé, les mises à jour annuelles, ou même un élargissement, sont moins ardues. Mais ceci est l’une des raisons expliquant que très peu de collectivités optent pour la ­Teomi.

Une modélisation économique impérative

Autre point de vigilance majeur : l’anticipation de l’effet de la tarification incitative sur l’équilibre économique du service, avec ses effets collatéraux potentiels. « Réaliser une modélisation économique pointue est impératif  », assure ­Jérôme ­Bougelot, président du cabinet ­Calia conseil. Mauvaise répartition des parts fixe et variable, effritement des recettes globales du service (si tous les usagers se comportent de manière vertueuse, les recettes baisseront et il faudrait revoir les tarifs à la hausse pour équilibrer le budget), départ de gros producteurs de déchets vers des opérateurs privés : il faut tout prévoir.

Un exemple ancien, mais toujours parlant, illustre cet enjeu. Sur le territoire qui est maintenant celui de la CC terres de ­Montaigu (10 communes, 48 800 hab., ­Vendée), un syndicat mixte préexistant a instauré, il y a plus de vingt ans, la redevance incitative. Celle-ci avait démarré avec une part fixe trop faible qui, associée à des erreurs de fichiers, a entraîné un déficit du budget la première année et une grosse tension sociale autour de la mise en place du dispositif. A l’époque, le syndicat a réussi à rectifier le tir et à retrouver l’équilibre, en mettant en place une modification de la part variable, une meilleure gestion, des économies sur les coûts de collecte par la baisse de la fréquence de ramassage du résiduel… 

Mais une collectivité qui commettrait les mêmes erreurs aujourd’hui pourrait difficilement opérer ce rattrapage. Les marges de manœuvre financières sont très faibles, entre épuisement des gisements de réduction des dépenses et pression de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP).

Pas de promesse sur la facture

Dans le même esprit, l’alourdissement de la TGAP incite à maîtriser le message délivré à l’usager. Car il peut revenir en boomerang. « Il est risqué de présenter la tarification incitative comme un moyen de réduire la facture, en raison de l’importance des coûts fixes auxquels font face les collectivités », met en garde ­Pierre ­Jarlier, ancien maire de Saint-Flour, dans le ­Cantal, et président d’honneur de l’­Association des petites villes de ­France. En clair, si l’augmentation de la TGAP invite les collectivités à entrer en tarification incitative pour réduire les tonnages d’ordures ménagères résiduelles (OMR), et donc les montants de TGAP acquittés, elle engendre aussi un effet contre-productif. « Même en réduisant les tonnages enfouis ou incinérés, elles voient augmenter la ponction fiscale, avec un effet mécanique sur le coût de gestion des déchets », résume Olivier ­Castagno, responsable du pôle « déchets » à ­l’association Amorce, réseau national de collectivités et d’entreprises qui travaillent dans les secteurs des déchets, de l’énergie et de l’eau. 

Il y a même une sorte d’injustice suprême pour les collectivités qui, grâce à la tarification incitative, atteignent un plancher d’OMR : elles ont épuisé toute marge de progrès. Alors que chaque Français produit 262 kilogrammes par an d’OMR, le ratio moyen sur les collectivités ayant déployé la redevance incitative est de 128 et, sur celles en ­Teomi, de 177. Schématiquement, avec la hausse de la TGAP, les habitants, même en triant plus, n’arriveront plus à payer moins.

Au contraire, ils verront leur facture inexorablement remonter. ­Roger Le ­Goff, fervent partisan de la redevance incitative, conseille donc aux élus « de ne pas promettre à leurs administrés qu’avec elle, ils feront baisser leur facture : dans un contexte de renchérissement de la fiscalité et des coûts, elle aide seulement à maîtriser l’inflation du budget ». Le souci, c’est que sans perspective d’économie sur la facture, on se prive du levier principal incitant les habitants à changer de comportement.

« Il est inconcevable que les collectivités performantes soient pénalisées par la taxe »

[Nicolas Soret, président de la CC du Jovinien (19 communes, 21 400 hab., Yonne) et du comité de concertation AMF-Citeo (entreprise spécialisée dans le recyclage (d’emballages et de papiers)]

Nicolas Soret« L’intercommunalité que je préside a mis en place une redevance incitative et a réduit considérablement les tonnages enfouis depuis une douzaine d’années. Mais la quasi-totalité des économies réalisées, au lieu de ­récompenser l’usager, ont été englouties par des hausses de fiscalité. Il m’apparaît inconcevable que la TGAP [taxe générale sur les activités polluantes], construite au départ pour inciter à être vertueux, pénalise les collectivités performantes déjà arrivées au bout de ce chemin et qui ne peuvent plus progresser. Nous demandons, avec entêtement et persistance, que le gouvernement les exonère des prochaines flambées de TGAP, qui constituent, pour elles, une aberration absolue. »

« Les bacs collectifs, une gageure »

Nicolas Garnier, délégué général de l’association Amorce

Nicolas Garnier« Faire adopter des comportements plus vertueux quand les bacs de poubelle sont collectifs est une gageure. Les exemples du Grand ­Besançon et de La ­Roche-sur-Yon agglomération montrent la voie. Cependant, cela reste le talon d’­Achille de la tarification incitative. Des solutions techniques existent pour mesurer l’usage individuel du service en habitat collectif, comme des conteneurs dotés de trappes s’ouvrant avec un badge. Mais le coût d’investissement est conséquent, la sensibilisation difficile et il y a une difficulté associée qu’il faut gérer : l’abandon de déchets autour de ces conteneurs, avec un enlèvement, un nettoyage et un lavage très régulier à prévoir. »

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