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Législation, réglementation, jurisprudence

Déontologie de l’ASVP (4) : fonction et devoir d’obéissance

Publié le 28/10/2021 • Par Vincent Champenois • dans : Actu experts prévention sécurité, Fiches pratiques de la police territoriale

asvp
ASVP
La fiche 255/01 a rappelé les conditions dans lesquelles les maires peuvent prendre des arrêtés afin de lutter contre les nuisances liées à la prostitution. La présente fiche a pour objet de proposer un modèle d’arrêté municipal traitant les troubles liés au racolage et à la prostitution sur le domaine public.

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Devoir d’obéissance

Selon l’article 28 de la loi du 13 juillet 1983 modifiée (Titre premier du statut), un agent de surveillance de la voie publique (ASVP), en tant qu’agent public, doit se conformer aux instructions de son supérieur, quel que soit son rang dans la hiérarchie. Ce devoir d’obéissance repose sur le principe hiérarchique sur lequel est fondée l’organisation de l’administration. Il implique que les ASVP respectent les ordres qui émanent non seulement de leurs supérieurs, mais également des différentes sources de légalité que sont la Constitution, les lois, les règlements, les instructions ou les notes de service.

Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, article 28

« Tout fonctionnaire, quel que soit son rang dans la hiérarchie, est responsable de l’exécution des tâches qui lui sont confiées. Il doit se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique, sauf dans le cas où l’ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public. Il n’est dégagé d’aucune des responsabilités qui lui incombent par la responsabilité propre de ses subordonnés. »

Exception au principe de devoir d’obéissance

Par principe, le refus d’obéissance hiérarchique constitue une faute professionnelle. Néanmoins, il y a des exceptions à ce devoir dans les cas où l’ordre donné est illégal et de nature à compromettre gravement l’intérêt public.
En conséquence, l’agent garde une certaine marge d’appréciation sur les moyens à mettre en œuvre et sur les objectifs poursuivis dans ses fonctions. L’ASVP dispose de ce qu’on peut appeler « un devoir de désobéissance ». En ce sens, le Conseil d’État, par un arrêt du 10 novembre 1944, Sieur Langneur, a reconnu un devoir de désobéissance, mais également une faute disciplinaire en cas de refus. Cet arrêt inaugure le devoir de désobéissance dans des conditions assez strictes. Le Conseil d’État avait reconnu un fonctionnaire auteur de malversations commises sur ordre hiérarchique comme responsable de ses actes dont il n’avait pu ignorer qu’ils compromettaient gravement le fonctionnement du service public. Il en ressort que, pour agir légitimement dans le cadre du « devoir de désobéissance », il faut que l’ordre réponde à deux conditions cumulatives : – l’ordre doit être manifestement illégal ; – l’ordre doit être de nature à compromettre gravement un intérêt public.
C’est ce qui ressort par exemple d’une décision rendue par la cour administrative d’appel (CAA) de Lyon du 24 octobre 2017 (n° 16LY00300). Dans cet arrêt, la CAA précise bien que l’illégalité de l’ordre ne suffit pas à légitimer le refus d’obéissance. En effet, il faut également qu’il soit de nature à compromettre gravement un intérêt public. C’est également ce que rappelle la CAA de Versailles dans son arrêt du 15 mars 2018 (n° 16VE03904).
Par ailleurs, un ASVP, en tant qu’agent public, peut être exonéré de sa responsabilité pour avoir exécuté un ordre manifestement illégal émanant de sa hiérarchie sur la base de l’article 122-4 alinéa 2 du code pénal. Cependant, il faut que cet ordre ait eu toute l’apparence d’un ordre légal.

Code pénal, article 122-4

« N’est pas pénalement responsable la personne qui accomplit un acte prescrit ou autorisé par des dispositions législatives ou réglementaires.
N’est pas pénalement responsable la personne qui accomplit un acte commandé par l’autorité légitime, sauf si cet acte est manifestement illégal. »
En dehors de ces cas, le principe hiérarchique prévaut sur le principe de légalité, sauf lorsque sont en cause les prérogatives ou le statut des fonctionnaires. Ainsi, le Conseil d’État, dans un arrêt du 29 septembre 1961 (Demoiselle Gander et Association nationale des assistantes sociales), estime que « les fonctionnaires n’ont pas qualité pour attaquer les ordres ou instructions de leurs supérieurs hiérarchiques intéressant l’exécution du service qu’ils sont chargés d’assurer, sauf dans la mesure où lesdits ordres ou instructions porteraient atteinte à leurs prérogatives ou mettraient en cause l’application de leur statut ».
Les cas dans lesquels le juge reconnaît le bien-fondé du refus d’obéissance sont assez rares. En effet, alors même que ce « devoir de désobéissance » est apparu en jurisprudence dès 1944 avec la décision Langneur, son admission par le juge administratif demeure difficile. Si ce dernier regarde parfois comme disproportionnée une sanction pour refus d’obéissance, il reste de manière générale très attaché au respect de l’ordre donné par le supérieur hiérarchique. D’ailleurs, l’analyse de la jurisprudence met en évidence que l’intérêt public ne se confond pas avec les intérêts de l’agent.

Remarque : il est possible de se référer également à la fiche 68/06 de janvier 2019 relative au statut du policier municipal en tant que lanceur d’alerte qui est applicable aux ASVP. En effet, le cadre du lanceur d’alerte peut être lié au devoir d’obéissance pour les faits entrant dans le domaine des signalements.
Il faut noter que si un agent est tenu à un devoir de loyauté à l’égard de son administration et de sa hiérarchie, il dispose également du droit de témoigner en justice et ce même si, lors de ce témoignage, il présente son employeur sous un jour défavorable dans le cadre d’un contentieux l’opposant à l’un de ses anciens agents (CAA, Marseille, 27 mars 2014, n° 12MA05010).

Conséquences du non-respect du devoir d’obéissance

Le fait pour un ASVP de ne pas obéir à un ordre qui était en fait légal lui fait courir le risque de sanctions disciplinaires. En effet, le non-respect d’un ordre hiérarchique peut avoir deux conséquences : – la retenue sur traitement ; – la sanction disciplinaire.

Rappel

Les limites du devoir d’obéissance sont parfois difficiles à identifier en cas d’ordre manifestement illégal et compromettant gravement un intérêt public. En effet, si les directives manifestement illégales peuvent être nombreuses, celles de nature à compromettre gravement un intérêt public sont plus rares et difficiles à interpréter. Dans des situations particulières, il est possible de demander des conseils au référent déontologue rattaché à votre collectivité (les référents déontologues se trouvent généralement dans les centres de gestion de vos départements).

Jurisprudences

CAA de Bordeaux, 3 novembre 1997, req. n° 96BX00136

La CAA annule le retrait de l’agrément d’un policier municipal. Elle considère que l’ordre donné à l’agent par son supérieur hiérarchique était certes manifestement illégal (en l’espèce il s’agissait de la signature par l’agent de police municipale, sur ordre du maire, d’un arrêté plaçant un habitant retrouvé en état d’ébriété dans un établissement psychiatrique). En effet, le policier municipal ne pouvait ignorer qu’il n’avait pas compétence pour signer un tel arrêté. Néanmoins, cet ordre n’était pas, en l’espèce, de nature à compromettre gravement un intérêt public. Ainsi, l’agent de police municipale était tenu de se conformer à l’ordre et n’a pu, en l’exécutant, commettre de manquement à l’honorabilité professionnelle de nature à justifier le retrait de son agrément.

CAA de Lyon, 30 septembre 2008, req. n° 06LY01909

La CAA confirme le retrait de l’agrément d’un policier municipal. Elle considère qu’en adoptant une attitude de contestation systématique des instructions de sa hiérarchie et de refus de les appliquer, l’agent de police municipale ne disposait plus de la part de son autorité hiérarchique de la confiance nécessaire au bon accomplissement de ses missions. En l’espèce, le policier municipal refusait d’obéir à des ordres de verbalisation ou non sur des véhicules en stationnement. Il n’en ressort pas la preuve que les ordres donnés étaient manifestement illégaux et de nature à compromettre gravement un intérêt public.

CAA de Lyon, 4 juin 2010, n° 08LY01969

Pour un agent d’entretien titulaire, refuser de passer l’auto-laveuse au niveau de la piscine, de se présenter sans ses vêtements de travail, alors qu’il était affecté à l’entretien de la piscine, de faire souvent état d’agressivité dans ses relations avec sa hiérarchie ou avec ses collègues, et de faire preuve de désinvolture et de démotivation dans l’exercice de ses missions, sont des faits constitutifs d’un manquement à l’obligation d’obéissance hiérarchique.

CAA de Versailles, 29 juin 2010, n° 08VE02701

Le refus d’accomplir la totalité de la durée du travail fixée par la réglementation et de se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique au motif de l’allaitement d’un enfant en sus des aménagements d’horaires accordés est constitutif d’un manquement au devoir d’obéissance.

Conseil d’État, 11 février 2015, n° 369378

Il ressort du raisonnement du Conseil d’État que lorsqu’un fonctionnaire refuse de rejoindre son poste ou de reprendre son service sans raison valable en dépit d’une mise en demeure fixant à l’intéressé un délai approprié pour ce faire, il rompt le lien qui l’unit au service et peut dès lors être radié des cadres pour abandon de poste.

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