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Tribune

Quel bouclier pour les finances des collectivités ultramarines face à la pandémie de COVID 19 ?

Publié le 24/09/2021 • Par Auteur associé • dans : A la Une finances, Actualité Club finances, Billets finances, France

PLFSS 2021 argent covid coronavirus budget
©studio v-zwoelf - stock.adobe.com
Comme tous les vendredis retrouvez l'édito du Club Finances ou une opinion. Cette semaine tribune libre au sénateur de Guyane Georges Patient (RDPI) qui analyse la situation financière paradoxale des collectivités d'outre-mer après la crise sanitaire. Il explique pourquoi la majorité de ces collectivités subissent ou vont subir une dégradation de leurs finances, sans bénéficier pour autant d'un aide à la hauteur de leurs besoins.

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Georges Patient

Georges Patient

Sénateur RDPI de Guyane

 

Les mesures de soutien de l’Etat aux collectivités locales pour faire face à la pandémie de COVID 19 sont restreintes par le constat selon lequel ces dernières, avec une épargne de près de 40 milliards d’euros, se trouvent en meilleure santé financière que l’Etat, déficitaire et fortement endetté. Les collectivités peuvent par conséquent, selon l’Etat, supporter tout ou partie de leurs pertes fiscales.

Or, les collectivités d’outremer se trouvent dans une situation financière structurellement dégradée, à l’image du contexte socio-économique dans lequel elles évoluent. Par conséquent, les modalités de compensation retenues au plan national risquaient dès le départ de les léser.

Et en effet, la globalisation des recettes fiscales (1) entraîne en outremer une forte compensation des pertes de recettes de la fiscalité indirecte en raison du fort dynamisme des recettes de la fiscalité directe.

De même, la référence à une moyenne de 3 ans (2017-2018-2019) pour définir le niveau de compensation, au lieu de 2019, est particulièrement pénalisante pour les collectivités locales ultramarines, dans la mesure où leurs recettes fiscales sont souvent nettement plus dynamiques qu’en France hexagonale. Ce constat vaut particulièrement pour la Guyane et Mayotte, avec une flambée démographique qui nécessite des ressources fiscales très dynamiques pour faire face à leurs besoins croissants.

Au final, il n’est pas étonnant que les DOM aient peu mobilisé la clause de sauvegarde des recettes fiscales, quelle que soit l’importance de la chute de l’octroi de mer.

A cet égard, il serait utile de connaître les données qui ont permis de calculer cette compensation. En effet, l’octroi de mer des communes ultramarines est composé de la DGG (dotation globale garantie) et du FRDE (Fonds régional de développement économique) (2). La DGG varie peu d’une année à l’autre, c’est le FRDE surtout qui subit les effets de la conjoncture économique, comme au moment de la crise sociale de 2009, par exemple.

impact octroi

A-t-on pris en compte le FRDE dans le panier des ressources fiscales à compenser, sachant qu’il s’agit d’une recette d’investissement ? Par ailleurs, la chute du FRDE a pu être différée, auquel cas, il faudrait être attentif aux chiffres définitifs de 2021.

Signalons que, selon l’observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGL), le produit de l’octroi de mer aurait baissé de 0,1% en 2020 (il s’agit probablement d’une estimation sans prise en compte du FRDE), « ce qui laisse entendre que l’impact budgétaire sera, pour le plus grand nombre de collectivités d’outre-mer, constaté en 2021. »

Les enseignements de la Guyane

Si l’on prend l’exemple de la Guyane, on peut constater que ce sont davantage les modalités de compensation des pertes fiscales qui expliquent la faible mobilisation de la clause de sauvegarde qu’une bonne résistance de la fiscalité indirecte à la crise.

En effet, globalement la collectivité unique et les communes de Guyane affichent une perte nette des recettes de la fiscalité indirecte de 15 millions d’euros entre 2019 et 2020. Mais, comme la référence de la compensation est la moyenne 2017/2018/2019, les collectivités guyanaises, avec un surplus de 10 millions d’euros, ne sont plus éligibles à la clause de sauvegarde.

recette fiscalité

La fiscalité directe des communes, très dynamique, ne change rien à cette donne.  Au final, la plupart des collectivités guyanaises ont dû rembourser l’acompte versé par l’Etat en 2020. Notons que les pertes fiscales concernent en premier lieu le FRDE, vient ensuite la taxe sur les carburants.

L’octroi de mer régional a augmenté en 2020 en raison d’une augmentation exceptionnelle des taux en lien avec le déplafonnement de cet impôt. Cette hausse des taux n’a, semble-t-il, pas été neutralisée. Par conséquent, c’est un effort exceptionnel du contribuable guyanais qui explique le non recours de la CTG à la clause de sauvegarde.

Des ajustements de nature technique pour les DOM

Rappelons que le législateur avait intégré dans le panier des recettes soumises à compensation l’octroi de mer régional et la taxe spéciale sur les carburants des régions et collectivités territoriales d’outre-mer. Or, ces mesures spécifiques aux DOM sont surtout de nature technique, dans la mesure où le panier des ressources des régions et collectivités territoriales d’outremer est différent.

En tout état de cause, en dehors de certains ajustements il n’y a pas eu une modulation de la compensation, tenant compte des enjeux et du contexte des territoires ultramarins.

Eu égard à la grande dépendance de l’économie ultramarine aux financements publics, il aurait été logique que la compensation des DOM soit calculée de manière dérogatoire, comme le laissait entendre le premier ministre le 29 mai 2020 :

« La compensation » et « la garantie de recettes fiscales et domaniales » ne peuvent pas, pour des raisons techniques, « s’appliquer de la même façon dans les Outre-mer », a commenté le Premier ministre Édouard Philippe. « C’est la raison pour laquelle nous avons décidé, et je l’ai annoncé aux présidents des associations de maires, le principe d’une compensation, d’une garantie des recettes fiscales, notamment liée à l’octroi de mer, à la taxe sur les carburants pour les communes et pour les régions d’Outre-mer. » Ce « geste », « jamais réalisé à l’égard des communes d’Outre-mer », est « estimé à environ 110 millions d’euros. »

En réalité, cette annonce était elle-même ambigüe, dans la mesure où elle reposait sur des arguments « techniques » et non pas politiques, pour justifier un traitement différencié des DOM.

Au final, l’absence de « geste », proprement dit, à l’égard des DOM, pèse sur les budgets locaux. Et si pour l’Hexagone, la compensation prévue a été revue à la baisse et divisée par trois, pour les DOM, elle a été divisée par trente-sept (!) : à peine 2,9 millions d’euros ont été mobilisés par 17 communes ultramarines et les autres, pour la plupart, ont dû rembourser tout ou partie de l’acompte versé en 2020 pour un montant total de plus de 16 millions d’euros.

Retour sur la situation financière des collectivités ultramarines avant le COVID

La situation financière des collectivités ultramarines juste avant la crise du COVID est marquée par une dégradation sans précédent de leurs comptes, résultant de la baisse des dotations de l’État : 113 millions d’euros en moins chaque année pour les communes (169 millions d’euros toutes collectivités confondues), compensés à hauteur de 30% seulement par la hausse de la péréquation nationale au lieu de 100% pour les 10 280 communes cibles de l’Hexagone dès 2017 (17 millions d’habitants).

A cet égard le rattrapage de 10 millions d’euros de la DACOM en 2020 et celui accéléré de 17 millions d’euros en 2021 ne permettent pas aux communes ultramarines de faire face à la baisse de leurs dotations qui génère un déficit cumulé de 325 millions d’euros en 2020. Ce déficit continue de se creuser chaque année parce que la CRFP des DOM, particulièrement celle des communes antillaises, n’est toujours pas compensée. Et si la DGF des communes d’outremer est maintenant présentée comme étant supérieure à son niveau de 2013, c’est que dans son échantillon d’analyse l’administration intègre les COM et Mayotte qui ont été exemptés de CRFP.

Soulignons qu’en parallèle du déficit de la CRFP des DOM qui se creuse chaque année, les communes cibles de l’Hexagone dégagent un bonus qui croît chaque année avec la hausse annuelle de la péréquation verticale (+ 170 millions d’euros).

Par conséquent, en raison d’une péréquation nationale défaillante, comme l’ont reconnu la Cour des Comptes en 2017 et le Président de la République en 2019, on assiste à un véritable décrochage des DOM par rapport aux communes défavorisées de l’Hexagone.

La CRFP est souvent présentée comme relevant du passé et d’un gouvernement passé. Cependant, les 113 millions d’euros prélevés sur le budget des communes des DOM se retrouvent bel et bien, chaque année, dans le budget de l’Etat.

Des urgences de nature différente selon les territoires

Les Antilles sont confrontées à un déclin global et à un effondrement démographique qui pèsent sur les budgets communaux, lesquels, depuis la baisse des dotations sont souvent déficitaires ou ne peuvent être équilibrés qu’au prix d’efforts disproportionnés supportés in fine par les populations. La Réunion se trouve dans une situation intermédiaire, avec un profil démographique qui tend vers celui des Antilles.

population

J’ai obtenu en 2017 la rétrocession aux communes de la part d’octroi de mer prélevé au profit du département (100 euros par habitant compensés par l’Etat) et cette mesure a été étendue à Mayotte. De ce fait, ces deux territoires bénéficient d’un effet d’aubaine, mais leurs finances demeurent fragiles en regard des défis hors-normes qu’ils ont à relever. Il importe encore de souligner que suite à des révoltes sociales en 2017 et 2018, l’Etat a concédé pour chacun de ces territoires un plan d’urgence de plus d’1 milliard d’euros d’investissements.

Quelles perspectives ?

En définitive, bien que le choc financier lié au COVID n’ait pas (encore ?) eu lieu, les perspectives demeurent alarmantes pour les DOM sur le plan des finances locales avec une réforme de la fiscalité directe à hauts risques :

  • L’augmentation des bases fiscales du département, deux fois plus rapide en outremer, sera mutualisée au niveau national et fera donc perdre aux communes des DOM l’avantage d’un dynamisme exceptionnel qui accompagne notamment la flambée démographique à Mayotte et en Guyane.
  • Les taux départementaux de la taxe foncière atteignent des records aux Antilles-Guyane pour financer le RSA. Cet effort du contribuable qui provoque un climat social tendu, voire explosif, sera rendu définitif par la réforme fiscale qui figera les taux à des niveaux insoutenables, notamment en Guyane qui détient le taux record au plan national.
  • Le rapport Bur/Richard avait préconisé la mise en place d’un fonds de soutien pour les DOM lors de la réforme de la fiscalité locale afin de pallier la rigidité des mécanismes de péréquation, celui-ci n’a pas vu le jour.

Certes, les collectivités ultramarines sont appelées à des efforts de gestion, c’est à dire à respecter les mêmes ratios de gestion que leurs homologues de l’Hexagone, ne subissant ni ultra-périphérie (surcoûts, prime de vie chère…), ni crise socio-économique endémique, ni retard de développement. Rappelons que l’Etat a débloqué en 2021, suivant les préconisations du rapport Cazeneuve/Patient, 10 millions d’euros afin de financer des contrats de redressement pour les communes d’outremer. Il importe alors de rappeler que les efforts de gestion ont vocation à optimiser les ressources des communes et non pas à compenser une péréquation nationale tronquée (amputée de 200 millions d’euros selon les données 2017 de la DGCL, communiquées à la mission Cazeneuve/Patient, pour la DACOM et le FPIC).

En dépit de la réforme de la DACOM (55 millions d’euros d’ici à 2024 ciblés en priorité sur Mayotte et la Guyane), en Outre-mer la péréquation nationale ne joue toujours pas son rôle de bouclier face aux aléas de la conjoncture économique et des réformes financières.

Le Comité des finances locales qui en 2020 avait annoncé vouloir intégrer l’octroi de mer dans le potentiel financier des communes ultramarines a finalement dans sa délibération de juillet 2021 renoncé à prendre cette initiative controversée. Or, le rattrapage de la DACOM en 2020 avait été divisé par 3 en intégrant de façon dérogatoire l’octroi de mer dans le potentiel financier des DOM.

perequation

Dans ce contexte, les communes ultramarines, demeurent fragilisées financièrement, transformant certains territoires, notamment les Antilles, en poudrière sociale.

En tout état de cause, il est difficile de parler de post-Covid pour les DOM, vu l’ampleur de la pandémie qui se mêle à des revendications sociales.

L’erreur, ou le déni, serait de considérer qu’avec une relative résistance de l’octroi de mer, du moins en 2020, les collectivités d’outremer ne sont pas fragilisées par la pandémie de COVID 19.

 

Thèmes abordés

Notes

Note 01 Toutes les recettes fiscales sont cumulées, de telle sorte que les pertes sur certains impôts peuvent être compensées par les gains sur d'autres. Retour au texte

Note 02 Une recette d'investissement alimentée par le dynamisme de l'octroi de mer d'une année à l'autre. Retour au texte

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