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Billet

La très difficile révision des attributions de compensation

Publié le 02/07/2021 • Par Auteur associé • dans : A la Une finances, Actualité Club finances, Billets finances, France

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Comme tous les vendredis, retrouvez le billet du Club Finances. Cette semaine, la parole est donnée au DGS d'Aiffres (Deux-Sèvres). Il revient sur les nombreux points de faiblesse des attributions de compensation, ce mécanisme qui permet à un établissement public de coopération intercommunal (EPCI) de reverser le produit de l’ancienne taxe professionnelle.

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Kevin Gaillard

Directeur Général des Services d'Aiffres

Mis en place par la loi ATR du 6 février 1992 et plusieurs fois modifié depuis, le mécanisme des attributions de compensation (AC) a pour objectif premier de garantir la neutralité budgétaire des différents transferts de charges des communes vers leurs établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) dès lors que ceux-ci ont opté pour le régime de la fiscalité professionnelle unique (FPU). A ce titre, l’EPCI perçoit en effet le produit de la fiscalité économique locale à la place des communes membres : en 2021, plus de 85% des intercommunalités avaient opté pour le recours à ce régime impliquant un reversement de la fiscalité.

Plus de 12 milliards d’euros reversés par les EPCI aux communes

Si le sujet revient régulièrement sur le devant de la scène, c’est que son poids revêt une importance particulière, et grandissante, pour les communes : plus de 12 milliards d’euros sont ainsi reversés chaque année par les EPCI aux communes, ce qui représentent en moyenne 15% des recettes réelles de fonctionnement de ces dernières.

Dans le contexte contraint que connaît actuellement le bloc communal, il est évident que cette ressource constitue une donnée non négligeable à l’heure de clore les budgets et suite aux secousses qui ont successivement impactées les budgets locaux depuis plusieurs années : réduction de la dotation globale de fonctionnement et refonte des différentes participations de l’Etat, révision de la fiscalité directe locale avec la suppression récente de la taxe d’habitation, conséquences de la crise sanitaire et des mesures de confinement…

De nombreuses collectivités s’interrogent donc sur les modalités de calcul et de révision des attributions de compensation qui, mises en place à l’occasion de la création ou d’une modification substantielle du périmètre ou des missions de l’EPCI, n’ont pas ou peu fait l’objet de débats dans un premier temps.

Le législateur est également régulièrement sollicité sur cette problématique, la dernière fois lors d’une question au gouvernement adressé par le Député du Bas-Rhin M. Patrick Hetzel (Question n°32032 publiée le 8 septembre 2020). Celui-ci interroge le Ministère de la cohésion des territoires de la manière suivante sur la possibilité de révision des AC : « il s’avère que la loi du 29 décembre 2014 n° 2014-1655 est très restrictive à ce sujet. Si une commune refuse le nouveau calcul, rien ne peut être modifié. Cela n’est pas équitable et cela contribue à pénaliser les autres communes issues de la même intercommunalité. En conséquence, il aimerait savoir ce qui peut être modifié afin de permettre une meilleure répartition entre communes. »

Pour le Gouvernement, il semble toutefois que les dispositifs actuels permettant de réviser librement les montants des AC semblent satisfaisants : « Ce cadre juridique offre suffisamment de souplesse pour permettre aux différents acteurs du bloc communal de s’entendre sur l’évolution de l’attribution de compensation. Le Gouvernement ne prévoit pas de faire évoluer ce cadre juridique à court terme. ».

Un manque de souplesse

Cette réponse n’apparaît toutefois pas satisfaisante pour bon nombre de collectivités : c’est par exemple le cas des communes d’Aiffres ou de Saint-André-sur Sèvre, dans le département des Deux-Sèvres, qui ont pris des motions dans le sens d’une plus grande solidarité et d’une meilleure prise en compte de l’évolution des territoires dans les modalités de révision des AC et afin de pouvoir engager une réflexion avec leurs parlementaires sur cette question.

La « souplesse » mise en avant par le Gouvernement pour justifier l’absence de réflexions plus abouties sur le sujet est en effet contestée. Le Code général des impôts prévoit en effet la possibilité de réviser les AC de plusieurs manières :

  1. La révision libre qui nécessite un accord entre l’EPCI et ses communes membres (les modalités de la révision libre sont fixées au 1° bis du V de l’article 1609 nonies du CGI.)
  2. La révision du montant de l’attribution de compensation en cas de transfert de charges entre l’EPCI et ses communes membres, à défaut d’accord sur la procédure de révision libre
  3. La révision unilatérale du montant de l’attribution de compensation
  4. La révision individualisée du montant de l’attribution de compensation

Toutefois, ces différentes possibilités sont particulièrement encadrées juridiquement et très difficiles, voire impossibles selon les circonstances locales, à mettre en œuvre politiquement. Dans une majorité des EPCI, il apparaît logiquement très compliqué de trouver des consensus sur ces modalités de révision et ce malgré les travaux réguliers menés par la commission locale d’évaluation des charges transférées qui se borne à évaluer les coûts des transferts de compétences.

Cela peut paraître logique : l’actualité économique occupe davantage les agglomérations quant à la capacité à maintenir à l’identique les niveaux de fiscalité économique transférés à leurs communes membres que dans la possibilité d’améliorer la solidarité quant aux montants versés. Les règles de vote et le principe selon lequel une commune ne peut se voir imposer une baisse unilatérale des montants qui lui sont versés que dans des conditions très précises tendent donc à figer, hors transferts de charge, les montants attribués pour de très nombreuses années.

Quid alors des efforts réalisés par les communes pour attirer de nouvelles entreprises sur leur territoire et du financement par ces dernières des aménagements directs ou indirects destinés à les pérenniser ?

Quid du caractère figé du montant des attributions de compensation alors que des communes ont perdu, d’un autre côté, une ou plusieurs entreprises d’importance et que la charge de nouveaux aménagements incombe dorénavant à l’agglomération ?

Quid de l’absence de solidarité dans les règles de calcul qui ne permettent pas à un EPCI de contraindre une commune particulièrement bien lotie de « partager » ces recettes ?

La loi 4D n’apporte pas de réponse

Si le Gouvernement insiste sur la procédure dite « libre », cette solution ne semble pas actuellement de nature à répondre à ces interrogations, d’où les velléités de modification législative de plusieurs édiles. De la même manière, il apparaît illusoire de considérer que l’élaboration obligatoire d’un rapport sur les AC d’ici le 30 décembre 2021 par les EPCI à FPU sera de nature à corriger les faiblesses structurelles d’un texte très (trop) technique qui souhaite favoriser au maximum le consensus et la discussion au niveau local mais qui ferme les yeux sur l’absence d’outils adéquats, coercitifs si nécessaires, pour rendre ces débats réellement constructifs.

Ce n’est malheureusement pas la loi 4D, qui a suscité durant un moment des espoirs chez certains maires, qui devrait apporter des réponses à ces problématiques, tant le Gouvernement ne semble pas prêt à ouvrir ce dossier bouillant à un an des élections présidentielles et législatives…

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