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[Opinion] DGF

Réformer enfin la Dotation globale de fonctionnement des communes

Publié le 28/05/2021 • Par Auteur associé • dans : A la Une finances, Actualité Club finances, France, Opinions

réforme
©Patryssia - stock.adobe.com
Dans une tribune adressée à la Gazette, le sénateur (Union centriste) de l'Eure, Hervé Maurey, reproche à la dotation globale de fonctionnement (DGF) des communes son caractère peu lisible et propose ses pistes de réforme.

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Hervé Maurey

Hervé Maurey

Sénateur de l'Eure (Union centriste)

La répartition de la dotation globale de fonctionnement pour l’année 2021 a été publiée au début du mois d’avril. Si le montant de celle-ci est globalement stable, cette année encore, plus de la moitié des communes – 53 % d’entre elles, exactement – connaissent une diminution de cette dotation.

Ces baisses ne concernent qu’un tiers des communes de plus de 20 000 habitants, mais elles touchent 55 % des communes de moins de 1 000 habitants.

Incompréhension des maires

Ces communes aux ressources déjà limitées observent ainsi leurs recettes diminuer, souvent d’année en année, et éprouvent de plus en plus de difficultés à équilibrer leur budget déjà contraint. Les élus concernés acceptent particulièrement mal ces baisses cette année alors que les finances de leur commune ont été bien souvent affectées par la crise sanitaire qui a engendré une diminution des recettes et une augmentation des dépenses non prises en charge par l’Etat malgré nos demandes.

Ces diminutions synonymes d’affaiblissement de l’échelon communal sont en contradiction avec les engagements du Gouvernement de renouer avec la proximité dans les territoires ruraux et ses discours très élogieux sur la commune et les élus municipaux.

L’incompréhension des maires est d’autant plus grande que, quelle que soit la taille de leur commune, ils ignorent non seulement les causes de ces évolutions de la DGF mais également la raison des différences parfois importantes qui peuvent exister entre communes de taille comparable.

La DGF est en fait composée de quatre dotations qui se subdivisent elles-mêmes en plusieurs fractions, ou parts, dont le calcul intègre plus d’une trentaine de critères. Le Gouvernement pour « éclairer » les maires a publié les données utilisées dans son calcul. Ce sont près de 200 données par commune qui sont recensées dans ce fichier. Autant dire que les élus, à sa lecture, sont davantage perdus qu’éclairés.

Une dotation complexe

Cette complexité est particulièrement préjudiciable puisque le manque de lisibilité de cette dotation s’accompagne d’une absence de visibilité quant aux évolutions de celle-ci. Elle est pourtant nécessaire à la gestion d’une commune. Ce manque de prévisibilité affaiblit la capacité d’action du maire alors que les attentes de nos concitoyens vis-à-vis de l’échelon communal sont toujours plus importantes.

Une autre incompréhension forte réside dans l’application d’un principe qui postule qu’un habitant d’une grande commune « vaut » deux fois plus qu’un habitant d’une commune de petite taille pour le calcul de la dotation forfaitaire, principale composante de la DGF. Cette règle est particulièrement mal acceptée par les élus des territoires ruraux

Ainsi, une commune de moins de 500 habitants se voit attribuer une dotation deux fois moins importante par habitant (64,46 €) qu’une commune de plus de 200 000 habitants (128,93 €).

Malgré la refonte de la dotation forfaitaire en 2015, ce principe a été maintenu au motif de « charges de centralité » qui pèsent sur les communes de grande taille.

Les nombreuses études menées sur le sujet, notamment un rapport parlementaire en 2016 et un rapport du Gouvernement en 2020, soulignent pourtant que ces charges sont surestimées dans le calcul de la dotation forfaitaire quand, au contraire, celles des petites communes sont sous-évaluées.

Le Gouvernement a systématiquement renvoyé les différentes tentatives de corriger cette injustice à des travaux complémentaires. Il s’est encore opposé lors de la dernière loi de finances aux propositions des parlementaires et notamment à la disposition adoptée par le Sénat tendant à réduire, dans un premier temps, cet écart.

Le montant de dotation forfaitaire octroyé à chaque commune est également vicié par la nature très différente de ses différentes composantes, certaines s’attachant à objectiver des situations locales (nombre d’habitants, superficie, présence d’un parc national) quand d’autres viennent en compensation de réformes anciennes (suppression de la « part salaires » de la taxe professionnelle, réforme de la DGF de 2004) et sont déconnectées de la réalité des communes.

En 2015, ses différentes composantes ont été « consolidées» sans remise en cause des règles de répartition, ce qui conduit encore aujourd’hui à ce que des collectivités à taille et à niveau de richesse comparables se voient octroyer un montant très différent de dotation forfaitaire.

Il est donc plus que jamais temps de réformer en profondeur la dotation globale de fonctionnement.

Réformer la dotation globale de fonctionnement

En premier lieu, les règles de calcul de la dotation forfaitaire doivent être revues pour plus d’équité entre territoires urbains et territoires ruraux. Cela impose une remise en question du coefficient logarithmique qui prévoit que la « valeur » d’un citoyen rural et d’un citoyen urbain varie du simple au double.

L’exigence de transparence et de lisibilité doit être au cœur de cette refonte de la DGF. Chaque maire devrait pouvoir, au terme de cette réforme, calculer et comprendre le montant attribué à sa commune. La compréhension par tout à chacun des logiques d’attribution de cette dotation doit permettre de renouer la confiance entre l’Etat et les élus, et plus largement nos concitoyens.

Enfin, un impératif de prévisibilité s’impose pour cette ressource essentielle aux communes. Il n’est plus acceptable que tous les ans le maire attende avec anxiété que lui soit notifié, en cours d’année, le montant de DGF qui sera octroyé à sa commune pour l’année même. La gestion d’une collectivité nécessite de la visibilité dans le temps, ce que ne permettent actuellement pas les règles d’attribution de la DGF.

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Réformer enfin la Dotation globale de fonctionnement des communes

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HERMES

01/06/2021 10h36

Bravo M. Maurey, vous avez très bien défendu les communes sur ce sujet… surtout les petites communes.
mais il serait intéressant d’avoir le point de vue des « grosses » communes qui seraient alors concernées par une baisse significative de leur DGF.

Si votre position est bien argumentée, elle repose avant tout sur des solutions proposées qui ne changent qu’à la marge la procédure. En outre, quand on reprend les tableaux concernant les taux des taxes foncières, tout comme celui des taxes d’habitation, on constate que les « petites » communes ont le plus souvent (pour ne pas dire toujours) des taux très inférieurs aux moyennes nationales pour l’ensemble des communes. Enfin, il n’est pas rare que ce principe s’applique également aux bases d’imposition.

En conclusion, si dans les communes de taille moyenne ou importante les taux de ces taxes sont excessifs, il n’en est pas de même pour les petites communes. Ce fait crée donc un biais dans votre analyse qui ne le prend pas en compte. C’est dommage!

Enfin, vous proposez une solution sans changement de paradigme. A aucun moment vous ne remettez en cause le principe des taxes locales telles qu’elles existent. Pourtant de nombreux travaux démontrent que ces taxes sont sur des bases qui ne tiennent pas compte des réalités des territoires (moyens financiers des populations concernées).
Enfin, le Sénat a toujours insisté sur la nécessité de l’existence d’un lien étroit entre les territoires et les taxes prélevées… ce qui n’est plus le cas depuis fort longtemps. La disparition à terme de la taxe d’habitation (mais pas pour les résidences secondaires) éloigne encore plus les faits de vos propos.

Je pense qu’il est temps de remettre en cause ce lien entre les populations et les taxes locales. La solution est techniquement simple… mais politiquement lourde de conséquences: remplacer ces taxes par un impôt des territoires sur des bases similaires à celles de l’impôt sur le revenu, avec quelques aménagements.
Ainsi, chacun s’acquitte des charges des collectivités suivant sa capacité contributive. C’est d’ailleurs ce qui est écrit dans notre Constitution, ce dont on s’éloigne chaque jour un peu plus en remplaçant les impôts directs par la TVA et autres taxes indirectes.
Bien sûr, ces taxes présentent l’avantage de « masquer » ces prélèvements (c’est indolore puisque on ne le voit pas) et d’avoir une base d’imposition bien plus large. C’est donc un effet levier plus que conséquent.
Mais l’équité de ces prélèvements est à revoir.

Avez-vous remarqué qu’à chaque fois on imagine des stratagèmes pour réduire le nombre de personnes assujetties aussi bien aux impôts sur le revenu et aux TF et qu’en même temps, on envisage d’augmenter la TVA ou d’autres taxes indirectes sur la consommation?
Proposez donc un changement qui va dans le sens de l’équité, dans le respect des intérêts des collectivités locales!

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