La Fabrique de la Cité ⁽¹⁾ est un groupe de réflexion privé qui produit des études sur des thèmes dédiés à la prospective et aux innovations urbaines au service des décideurs (en anglais, think tank). Camille Combe, chargé de mission au sein de ce groupe vient de publier une note sur les zones à faibles émissions (ZFE). Dans ces zones (périmètre défini sur un territoire précis), la circulation des véhicules les plus polluants est limitée ou interdite sur « des plages horaires déterminées ». Mais, dans ces conditions, une question se pose pour l’auteur de cette note : « les restrictions de circulation seraient-elles un risque pour l’accessibilité des villes ? ».

Tout d’abord, le constat est clair : on ne peut nier que le déplacement de marchandises est l’une des principales sources d’émissions de polluants atmosphériques, notamment en milieu urbain. Si les véhicules dédiés à la logistique urbaine ne représentent que 15 à 20% de la distance totale parcourue par tous les véhicules motorisés, ils sont responsables de 35% des émissions d’oxydes d’azote (NOx) et de 40 à 50% des émissions de particules fines (PM10) de l’ensemble du secteur des transports.

C’est pour cette raison que des États et des villes européennes ont fait le choix de créer des ZFE afin de limiter leur accès à certains types de véhicules. De plus, pour répondre à l’injonction de l’Union européenne de respecter des seuils réglementaires et de mettre en œuvre des mesures de réduction de polluants aux niveaux local et national, la France a inscrit l’obligation de mise en place des ZFE dans la Loi d’orientation des mobilités de décembre 2019 lorsque les normes de qualité de l’air sont régulièrement dépassées.

Une mesure qui impacte les plus petites entreprises

Cette mesure qui apparaît de « bon sens » a toutefois des conséquences qu’il convient de connaître pour maîtriser leurs effets négatifs. Ainsi, comme l’âge des véhicules n’est pas sans conséquence sur les émissions, les restrictions ont pour effet de rendre la ville inaccessible aux véhicules plus anciens. Or, les véhicules dédiés à la logistique se caractérisent par un âge plus élevé que la moyenne. La ZFE induit donc un rajeunissement « forcé » de ce parc de véhicules. L’étude souligne toutefois que les entreprises de logistique sont de taille très diverse et n’ont pas la même capacité pour s’adapter. Les plus petites (souvent des indépendants) qui possèdent aussi les vieux véhicules sont plus vulnérables pour répondre à l’obligation de changer de véhicule ou de payer une taxe pour circuler.  Une diminution de 15 à 30% du nombre d’entreprises dédiées à la logistique urbaine circulant en ville a pu être constatée suite à une ZFE. « Pour ne pas faire de la ZFE un instrument portant atteinte au tissu économique le plus vulnérable, l’enjeu de la transition et de l’accompagnement est essentiel », conclut l’auteur.

Des difficultés pour les ménages modestes des périphéries

De la même façon, il est nécessaire de connaître l’impact d’une ZFE (couplé parfois à un système de péage urbain) sur le déplacement des personnes. Sur ce sujet, les études sont plus rares. Il reste que, là encore, le dispositif permet à la fois d’agir sur le renouvellement du parc automobile et de réduire le nombre de véhicules en circulation à moyen et long termes … avec des conséquences différentes suivant les ménages. Comme pour les entreprises, ils sont incités à changer de véhicules pour en acheter un autorisé … ou se reporter vers d’autres modes de transport (vélo, transports en commun, etc.). Sinon, « les automobilistes peuvent prendre le risque de payer une amende », précise la note.

Mais ce n’est évidemment pas une solution durable. Au final, si la ZFE reste un levier pour accélérer le renouvellement des véhicules, ceci impose bien entendu un surcoût avec des impacts différenciés. La  nécessité est plus forte pour les ménages utilisant souvent l’automobile pour se déplacer (en particulier pour le travail). Ainsi, si dans les communes denses et sur de courtes distances, la part de l’automobile est plus faible qu’ailleurs (grâce à la présence de transports en commun, au développement des modes actifs tels que le vélo, la marche à pied), la situation est différente dans les communes périphériques des métropoles. Or, ce sont les ménages les plus modestes qui habitent dans ces périphéries. La difficulté de renouvellement peut contraindre ces publics à renoncer à des déplacements et à des possibilités de formation, d’emploi ou de loisir. Cet effet sur les inégalités socioéconomiques est donc à prendre en compte.

Le contrôle renforce l’efficacité

Au-delà de ces constats, la note indique que « les différentes expériences européennes montrent dans leur ensemble que les ZFE n’ont pas permis de réduire le trafic automobile et que les effets sur la qualité de l’air urbain sont contrastés ». Un résultat qui laisse perplexe. Ceci s’expliquerait par des effets à court terme réels mais s’estompant ensuite avec l’adaptation des ménages et entreprises au changement. De plus, l’efficacité est fortement corrélé aux contrôles du respect des règles de restriction (Étude Ademe 2020 de Marie Pouponneau. « Les zones à faibles émissions (Low Emission Zones) à travers l’Europe »). A ce sujet, la note rappelle que le contrôle automatique de l’accès d’un territoire à un nombre élevé de véhicules soulève des questions liées à la protection de la vie privée : cet aspect a été pris en compte dans l’article 86 de la loi mobilités (contrôle journalier limité « à plus de 15 % du nombre moyen journalier de véhicules circulant au sein de la zone »)  ou dans une mise en garde de la CNIL en date du 25 août 2020 ⁽²⁾.

Une nécessité : la démarche globale avec des mesures d’accompagnement

Il faut relativiser ces résultats : la ZFE n’est pas la panacée mais elle doit être et rester un moyen parmi d’autres pour améliorer la qualité de l’air en ville ! L’Ademe rappelle à ce sujet une évidence : « inscrire la ZFE dans une politique globale de mobilité qui permettra de réduire l’impact sanitaire négatif actuel des transports ». Plusieurs exemples montrent que l’on peut mettre en œuvre des mesures d’accompagnement : calendrier révisé à Strasbourg pour différer l’interdiction du diesel (plus de temps pour le renouvellement), mesures financières (Grand Paris) pour l’achat d’un véhicule ou pour un autre mode de transport, mesures compensatoires avec l’extension de réseaux de transport en commun, mise en place (Bruxelles) de réseaux importants de recharge…

En définitive, la ZFE a des effets contrastés et peut surtout avoir de lourdes conséquences sur les mobilités urbaines pour les entreprises et particuliers les plus vulnérables. Pour que ces ZFE puissent accompagner le mouvement de l’amélioration de la qualité de l’air en ville sans en réduire l’accessibilité, la mise en œuvre des mesures compensatoires (notamment dans les zones périphériques) sont indispensables. Toutefois, cela implique d’identifier de nouvelles ressources pour les financer.

Cependant, pour améliorer la qualité de l’air, il ne faut pas se limiter à la mobilité. L’approche doit être systémique et concerner d’autres leviers d’actions: le chauffage domestique est par exemple responsable respectivement de 49% et 33% des émissions de particules fines PM10 et PM2,5 ; ce n’est pas un hasard si les collectivités financent le renouvellement des appareils de chauffage au bois. Et d’autres secteurs responsables (bâtiment, agriculture) dont la réduction des émissions est plus lente doivent être ciblés.