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  • Elections sénatoriales – Les nouvelles règles issues du « paquet électoral »

Elections sénatoriales – Les nouvelles règles issues du « paquet électoral »

Publié le 04/07/2011 • Par La Rédaction • dans :

Le renouvellement partiel du Sénat, en septembre 2011, verra 170 sièges remis en jeu dans 44 départements et collectivités d’outre mer, pour un mandat de six ans. L’importance des prochaines élections sénatoriales ne doit pas être négligée : elles se feront dans un nouveau contexte juridique.

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Le Parlement a adopté le 14 avril 2011 un « paquet électoral » de trois lois : la loi organique n° 2011-410 relative à l’élection des députés et sénateurs, la loi n° 2011-412 portant simplification de dispositions du Code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique et la loi n° 2011-411 ratifiant l’ordonnance relative à l’élection de députés par les Français établis hors de France.

Les dates d’entrée en vigueur des différentes dispositions de ces textes ne sont pas uniformes. Concernant les élections sénatoriales, la loi portant simplification du Code électoral est en principe d’application immédiate, à l’exception des règles qui imposeront aux candidats aux sénatoriales un compte de campagne, un plafond de dépenses et un mandataire financier qui n’entreront en vigueur que pour les élections postérieures à 2011 (art. 30 II).

La loi organique relative à l’élection des députés et sénateurs modifie notamment les conditions d’éligibilité et les pouvoirs du juge de l’élection. Le Conseil constitutionnel, qui l’a validée intégralement (2011-628 DC 12 avril 2011), a toutefois apporté quelques précisions et a notamment indiqué qu’elle serait applicable dès l’élection de septembre 2011.

1. Candidats et électeurs

Outre l’abaissement de l’âge du candidat à 24 ans (au lieu de 30), le « paquet électoral » a modifié sensiblement les conditions d’éligibilité et d’incompatibilité des candidats aux élections sénatoriales.

Inéligibilités

Le nouvel article LO 132 du Code électoral établit une liste mise à jour des fonctions qui font obstacle à une candidature aux élections à l’Assemblée nationale et au Sénat dans les circonscriptions où elles sont exercées ou ont été exercées depuis moins d’un an (trois ans pour les préfets).

La modification la plus notable est ici l’ajout, à la liste des cas d’inéligibilités, des emplois supérieurs de la fonction publique territoriale : membres du cabinet, DGS, DGA, directeurs et chefs de services des régions, départements et communes et communautés de communes de plus de 20 000 habitants et des communautés d’agglomération, des communautés urbaines et des métropoles, dont on sait que certains sont devenus membres de la Haute assemblée. Ont également été ajoutés à la liste des inéligibilités les emplois de DG et DGA d’établissements publics dont l’organe délibérant est majoritairement composé d’élus de ces collectivités.

Le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 12 avril 2011, précise, d’une part, que les inéligibilités doivent être d’interprétation stricte et, d’autre part, qu’une inéligibilité sur tout le territoire national doit rester l’exception et ne peut découler que d’une disposition expresse (traitant ainsi par avance des difficultés que peuvent poser par exemple les emplois de magistrats de TGI à compétence nationale comme les magistrats anti-terrorisme).

Il a été mis fin au système de l’ancien article LO 130 (désormais supprimé) qui assortissait automatiquement les condamnations privatives de droits civiques et politiques d’une période d’inéligibilité égale au double. De même, le Conseil constitutionnel avait déjà mis fin, par sa décision du 11 juin 2010, à l’application de l’article L. 7 du Code électoral qui prévoyait l’inéligibilité automatique des personnes condamnées pour certains délits (favoritisme, prise illégale d’intérêts, etc.), en déclarant cet article contraire au principe constitutionnel d’individualisation des peines qui veut que toute peine doit être expressément prononcée par un juge.

Incompatibilités

Le législateur a maintenu les incompatibilités traditionnelles entre le mandat de sénateur et celui de député à l’Assemblée nationale, de député au Parlement européen, ainsi que l’interdiction de cumuler un mandat parlementaire avec plus d’un mandat électif direct local, hors communes de moins de 3 500 habitants (art. LO 141). En cas d’incompatibilité de mandats électoraux, le candidat est tenu de démissionner du mandat de son choix dans les 30 jours qui suivent la proclamation des résultats qui l’ont mis dans la situation d’incompatibilité. Le candidat qui n’a pas fait son choix dans ce délai sera démissionnaire d’office du mandat local acquis à la date la plus ancienne, et non plus à la date la plus récente.

Le Conseil constitutionnel peut être amené à se prononcer sur la situation du parlementaire en état d’incompatibilité s’il n’a pas régularisé sa situation après mise en demeure par le Conseil. En cas d’élections acquises le même jour, l’intéressé est démissionnaire d’office du mandat acquis dans la circonscription comptant le moins grand nombre d’habitants.

Collège électoral

Représentant des collectivités territoriales de la République (art. 24 de la Constitution), le Sénat est élu au suffrage universel indirect. On rappellera d’ores et déjà que le vote est obligatoire pour ces grands électeurs (art. L. 318) et que les conseillers municipaux citoyens européens non français ne peuvent pas être grands électeurs.

Le collège électoral est composé dans chaque département des députés, des conseillers régionaux du département (et de l’Assemblée de Corse), des conseillers généraux et des délégués des conseils municipaux (art. L. 280, 284 et 285).

Le collège électoral est présidé par le président du tribunal de grande instance (TGI) (art. R. 163) assisté de deux juges de son tribunal.

Le décret convoquant les électeurs sénatoriaux fixe la date à laquelle doivent être désignés les délégués des conseils municipaux, cette date devant être au moins six semaines avant la date du scrutin sénatorial (L. 283).

Lors des élections sénatoriales de 2011, ce seront environ 150 000 grands électeurs qui voteront ainsi pour élire les sénateurs de leur département. Ces grands électeurs seront pour 95 % d’entre eux des délégués des conseils municipaux. Pour les communes de moins de 9 000 habitants les délégués seront désignés par le conseil municipal en fonction de son effectif, pour les communes ayant entre 9 000 et 20 000 habitants tous les membres du conseil municipal seront grands électeurs, et pour les communes de plus de 20 000 habitants le conseil municipal désignera en plus un délégué par tranche de 1 000 habitants au-dessus de 20 000.

Le contentieux de ces désignations des délégués et les recours contre le tableau des électeurs établi par le préfet peuvent être portés devant le tribunal administratif dans les trois jours. La décision du tribunal administratif ne peut être contestée que devant le Conseil constitutionnel saisi de l’élection elle-même.

Modes de scrutin

Le mode de scrutin des élections sénatoriales n’est pas uniforme et dépend du nombre de sénateurs élus dans chaque département :

  • scrutin majoritaire à deux tours dans les circonscriptions où sont élus entre 1 et 3 sénateurs (article L. 294). Les candidatures sont ici individuelles avec obligatoirement un remplaçant pour chaque candidat. Pour être élu au 1er tour le candidat doit avoir obtenu la majorité absolue des suffrages exprimés, au second tour la majorité relative suffit. Les 1er et 2e tours ont lieu le même jour, le matin, puis au besoin l’après-midi (art. R. 168).
  • représentation proportionnelle à la plus forte moyenne dans les circonscriptions où sont élus 4 sénateurs ou plus (article L. 295) : les candidatures sont ici présentées par liste avec alternance obligatoire hommes/femmes. Un seul tour de scrutin est organisé.

Les candidatures doivent être déposées en préfecture au plus tard à 18 heures le deuxième vendredi précédant le scrutin. Si le préfet estime qu’une candidature n’est pas recevable, il doit saisir lui-même le tribunal administratif qui se prononce dans un délai de trois jours. Pour les élections à l’Assemblée nationale et au Sénat, à l’inverse des élections locales, il n’est pas exigé du candidat qu’il justifie d’un rattachement (domicile ou professionnel) à la circonscription dans laquelle il se présente.

2. Une campagne bien particulière

Déroulement de la campagne

La campagne pour les élections sénatoriales reste relativement confidentielle. On relèvera tout d’abord qu’aucun affichage public n’est prévu par le Code qui ne prévoit que l’impression des bulletins de vote et des professions de foi (art. L. 308). Par ailleurs, jusqu’à l’adoption du « paquet électoral » de 2011, les réunions en vue des élections sénatoriales ne pouvaient être que des réunions fermées, c’est-à-dire non publiques et réservées aux seuls grands électeurs (anc. art. L. 306). Cette règle, au demeurant appliquée de manière particulièrement souple, a été supprimée et les réunions publiques ouvertes à tous deviennent la règle pour les élections de 2011.

Le Conseil constitutionnel, beaucoup plus libéral sur ce point que ne peut l’être le Conseil d’Etat dans les élections dont il a à connaître, n’a annulé qu’une seule élection sénatoriale sur des motifs tirés du déroulement de la campagne (Dordogne en 1959). En effet, d’une manière générale, le Conseil constitutionnel considère que la qualification et l’impact de « pressions » ou « manœuvres » doit s’apprécier, s’agissant des élections sénatoriales, au regard de la composition particulière du collège électoral, lequel est composé de familiers de la vie politique locale, réputés plus avertis que le citoyen ordinaire (1). Le Conseil est même allé jusqu’à considérer qu’une manifestation de 400 personnes à proximité du bureau de vote et pendant le vote, ne constituait pas une pression ou menace susceptible d’altérer la sincérité du scrutin, alors même que seules 6 voix séparaient les deux candidats en lice… (2). Les tracts distribués entre deux tours ayant été parfaitement admis par le Conseil (3).

De même, le Conseil a reconnu que le financement par une collectivité d’un petit-déjeuner et d’un déjeuner auxquels étaient conviés, le jour du scrutin, les grands électeurs sénatoriaux relève de la tradition républicaine et ne porte pas atteinte au principe d’égalité des candidats ou à l’interdiction du financement de la campagne par une personne morale tant que cet événement n’est pas utilisé à des fins de propagande (4).

Financement de la campagne après 2011

Le financement de la campagne sénatoriale était jusqu’ici marqué par une grande souplesse : pas de compte de campagne à tenir, pas de plafond de dépenses et pas d’obligation de recourir à un mandataire financier. Ces règles auront vocation à changer pour les élections qui suivront celles de 2011 (art. 30 II de la loi de simplification des dispositions du Code électoral). Mais pour les élections de 2011, les seules règles applicables au financement de la campagne des élections sénatoriales resteront l’interdiction du financement par des personnes morales (autres que les partis politiques) et par un Etat étranger (art. L. 52-8 al. 2 et 5 et L. 308-1).

En revanche, pour les élections suivant celles de 2011, les candidats seront soumis à des plafonds de dépenses de 10 000 euros majorés en fonction de la population du département (art. 308-1), à l’obligation de désigner un mandataire financier et de déposer leur compte de campagne auprès de la Commission nationale des comptes de campagnes et des financements politiques (CNCCFP) dans les mêmes conditions que les candidats à l’Assemblée nationale.

A cet égard, les candidats qui obtiendront moins de 1 % des suffrages exprimés et qui n’auront pas reçu de don de personnes physiques seront dispensés du dépôt de leur compte de campagne. Par ailleurs, la date limite de dépôt des comptes par un expert-comptable sera prolongée au 10e vendredi (au lieu du 9e à l’heure actuelle) suivant le tour de scrutin où l’élection est acquise.

Nouveau contrôle du Conseil constitutionnel sur les comptes de campagne

Suite à l’invalidation de l’élection du député du Rhône Georges Fenech en 2008, pour un motif de forme particulièrement futile, les sanctions du non respect des règles de financement de la campagne ont également été modifiées, à l’évidence pour tenir compte des conséquences manifestement disproportionnées de l’ancienne législation qui imposait au Conseil constitutionnel de déclarer inéligible un candidat dont le compte de campagne était rejeté à bon droit par la CNCCFP, sans pouvoir tenir compte de la gravité ou de l’absence de gravité des irrégularités, ni de la bonne foi du candidat (5).

Désormais le Conseil constitutionnel n’est plus lié quant aux conséquences à tirer des irrégularités (il « peut » déclarer l’inéligibilité) et il peut en outre choisir la durée de l’inéligibilité qu’il prononce, dans la limite de trois années. Cette inéligibilité prononcée par le Conseil constitutionnel est désormais valable pour toutes les élections à venir, mais ne remet pas en cause les autres mandats détenus avant la décision.

Le Conseil constitutionnel peut ainsi déclarer un candidat inéligible (art. LO 136-1) :

  • s’il dépasse le plafond de dépenses (le cas échéant après réformation du compte) ;
  • s’il n’a pas déposé son compte dans les formes et délais prescrits par l’article L. 52-12 ;
  • si son compte a été rejeté à bon droit par la CNCCFP en cas de volonté de fraude ou de manquement d’une particulière gravité aux règles relatives au financement des campagnes électorales.

Saisine du juge de l’élection

Outre le cas dans lequel le Conseil constitutionnel est saisi par la CNCCFP lorsqu’elle rejette un compte de campagne, il peut être également saisi d’une contestation d’une élection à l’Assemblée et au Sénat par les personnes inscrites sur la liste électorale et par celles qui ont fait acte de candidature. Les requêtes doivent être introduites durant les dix jours qui suivent la proclamation des résultats du scrutin, au plus tard à dix-huit heures. Elles n’ont pas d’effet suspensif.

Le Conseil constitutionnel dispose ici des pouvoirs les plus étendus. Il peut bien sûr rejeter la contestation et valider l’élection, mais il peut également prononcer l’annulation de l’élection, voire réformer les résultats et proclamer lui-même élu un autre candidat. Ses décisions ne sont susceptibles d’aucun recours.

Philippe Petit et Josselyn Aubert

Avocats – Cabinet Philippe Petit et associés

Références

Loi organique n° 2011-410 du 14 avril 2011 relative à l’élection des députés et sénateurs, JO du 19 avril 2011.

Loi n° 2011-411 du 14 avril 2011 ratifiant l’ordonnance n° 2009-936 du 29 juillet 2009 relative à l’élection de députés par les Français établis hors de France, JO du 19 avril 2011.

Loi n° 2011-412 du 14 avril 2011 portant simplification de dispositions du Code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique, JO du 19 avril 2011.

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