Par Marion Cousin, Ithéa Conseil
Qu’une analyse des besoins sociaux (ABS) soit directement impulsée par une équipe municipale/intercommunale ou que l’idée soit largement « soufflée » par les agents d’une collectivité ou d’un CCAS/CIAS, la première raison évoquée est souvent simplement : « mieux connaître le territoire ».
L’ABS est avant tout un outil qui vise à répondre de manière objective et mesurable à des questions telles que : qui sont mes habitants, de quoi ont-ils besoin, comment répondre à ces besoins de manière efficace ? Les maîtres mots sont donc évolution et comparaison.
Une ABS replace le territoire dans le temps et dans l’espace, au-delà des fameuses « guerres de clocher ». Les diagnostics réalisés dans le cadre des ABS permettent ainsi aux élus de prendre du recul.
Visions fantasmées
Dans les plus petites communes, l’ABS est parfois vue par les directeurs de services comme un outil de pédagogie grâce à une objectivation des grandes « tendances » de la population.
La démarche permet de travailler sur les visions fantasmées (avec des taux de non-recours aux droits et à la santé qui surprennent très souvent élus et agents) comme sur les visions « affectives » d’élus persuadés de la présence d’une solidarité endogène sur un territoire où « tout le monde se connaît ». Une fois ce « portrait comparatif et évolutif » réalisé, son appropriation diffère.
Un diagnostic d’ABS peut « rester dans les placards » comme devenir un document de référence très régulièrement utilisé par les élus, les agents et les partenaires. L’ABS est en effet un document de travail qui dépasse le seul cadre de la politique sociale (emploi, logement, santé, handicap…), et peut devenir un outil d’aide à la décision pour définir ou réajuster les orientations d’une ville ou d’une intercommunalité.
Le décret du 21 juin 2016 impose d’ailleurs désormais de réaliser une ABS « au cours de l’année civile qui suit chaque renouvellement général des conseils municipaux ». À mi-mandat, c’est aussi l’occasion d’effectuer un bilan et de réorienter les politiques menées jusqu’alors.
Déficits organisationnels
L’ABS est de fait aussi un support d’évaluation de politiques publiques. À Arras, dans le Pas-de-Calais, l’ABS réalisé en 2018 a permis de lancer une grande évaluation du projet de développement solidaire de la ville coconstruit dans le cadre de l’ABS en 2012.
Chaque axe et chaque action du projet de développement font l’objet d’une évaluation précise et objective afin de réajuster et garantir la cohérence du projet de la ville et du CCAS. Il peut aussi parfois même prendre des allures d’audit de structure puisqu’il pointe les déficits organisationnels des structures au sein d’un territoire.
La démarche peut alors aboutir à la constitution d’un nouvel organigramme, à un renouvellement des fiches de poste en fonction des compétences et des ressources existantes.
Réalités contrastées
Mais à l’heure où la compétence sociale d’intérêt communautaire est de plus en plus portée par les CIAS, les ABS s’envisagent désormais plus fréquemment à l’échelle communautaire.
L’exercice se révèle, cependant, un peu différent. D’abord, parce qu’un territoire intercommunal recoupe des réalités contrastées.
« Les préoccupations sont différentes entre le maintien du dernier commerce de proximité d’une commune de moins de 1 000 habitants et la structuration des aides légales d’un CCAS de plusieurs dizaines d’agents », explique un agent de la communauté urbaine d’Arras participant à l’élaboration de l’ABS. Ensuite, parce que les habitudes de travail entre les communes sont variables d’un territoire à un autre et peuvent être presque entièrement à créer.
L’adhésion pleine et entière à la démarche est loin d’être toujours une évidence. Au-delà des divergences autour des représentations et contours que doit prendre l’intervention sociale, elles questionnent aussi parfois simplement le bien-fondé de la démarche. La pédagogie et la prise de hauteur sont alors d’autant plus essentielles, même si l’exercice est délicat : territorialiser les besoins tout en dégageant des enjeux communs.
Support de cohésion
Un concept fondamental vient alors s’ajouter : la cohésion. Comme toute autre démarche réalisée à l’échelle intercommunale (contrat local de santé, convention territoriale globale, contrat enfance-jeunesse…), une ABS implique sur un temps plus ou moins long des échanges (parfois musclés) et des allers-retours avant la prise de décisions communes.
Pour que les échanges soient constructifs, les choix méthodologiques sont clés. L’erreur serait de penser que, dans un souci d’égalité, la même méthode doit être appliquée pour toutes les communes alors que l’avancée de leurs réflexions autour de la politique sociale est bien différente : « Rien que l’idée d’un CCAS n’est pas la même partout », explique Anne Gausset, DGS de la commune d’Ablon-sur-Seine, ayant participé à la réalisation d’une ABS à l’échelle de quatre communes.
Dans certains territoires, les élus locaux des communes les plus rurales, moins accoutumés à ce type d’exercice, ont été encouragés à réaliser leur autodiagnostic via une méthode proposée par Territoires Conseils, bureau d’études rattaché à la Caisse des dépôts. La démarche est ascendante, elle questionne les acteurs locaux, et en particulier les élus, sur les grands enjeux sociaux et sociétaux de leur commune, elle fait avancer sans imposer et permet aux parties prenantes de se saisir de leur diagnostic.
Anne Gausset, DGS de la commune d’Ablon-sur-Seine et ancienne DGA « Services à la population » de Juvisy
« Ce sont les zones de frictions qui sont intéressantes ! »
En 2006, plusieurs communes du département de l’Essonne se sont lancées dans une ABS intercommunale. C’était assez précurseur à l’époque et ce qui est sûr c’est que la démarche a bousculé les lignes de tout le monde – élus, agents et partenaires – tous se sont posé des questions. Au début, le climat était tendu mais la friction était nécessaire. Chaque ville avait un jugement sur les autres villes, y compris chez les agents. Rien que l’idée d’un CCAS n’est pas la même partout. L’ABS a permis de sortir des représentations affectives et de créer du lien entre les communes et entre les acteurs. Objectiver et partager pour mieux répondre aux besoins de l’usager, ça a été les grandes finalités de l’ABS. Petit à petit les habitudes de travail se sont créées, ça a été très productif. Grâce à l’ABS, une maison des solidarités accueillant CCAS et partenaires a été construite.
Gérer la temporalité
L’appropriation politique et technique de la démarche passe donc également par une communication interne adaptée qui rythme l’ABS dans le temps. Pour cela, les outils les plus simples sont parfois les plus efficaces. Ainsi, certaines collectivités diffusent à leurs agents et partenaires un « journal », une « lettre d’information » pédagogique à chaque temps fort de la démarche (lancement, restitution des résultats, retour sur les temps de concertation…).
Ce document de communication de deux à quatre pages reprenant le calendrier, les objectifs et la méthodologie permettent à tous les acteurs de disposer du même niveau d’information. Dans tous les cas, la gestion de la temporalité est essentielle : il ne faut pas aller trop vite pour laisser aux acteurs le temps de s’approprier l’ABS mais veiller au respect d’un calendrier correct pour éviter l’essoufflement de la démarche et la démobilisation des acteurs.
Optimiser la cohérence de l’offre
À l’heure où l’optimisation des ressources devient une composante essentielle de toute politique publique, les diagnostics d’ABS ont aussi pour avantage de faire un état précis de l’offre présente sur le territoire. Ils mettent souvent en lumière les doublons éventuels et organisations de travail « en silo ».
Que l’ABS soit pilotée par plusieurs CCAS ou un CIAS, elle permet aussi d’optimiser la coordination et la cohérence de l’offre présente sur le territoire et parfois les ressources humaines et financières. Il s’agit de s’interroger sur l’allocation optimale des ressources disponibles sur le territoire (collectivités, partenaires, acteurs privés notamment associatifs) en fonction des besoins qui ont préalablement été objectivés dans le diagnostic.
Les mutualisations peuvent concerner des dépenses de fonctionnement (ex. portage de repas à domicile) comme d’investissement (ex. construction d’une maison de services).
Frédéric Leturque, maire d’Arras et vice-président aux solidarités et au logement à la communauté urbaine
« Il ne faut pas du tout exclure un plan d’action à géométrie variable selon les communes »
Le lancement d’une analyse des besoins sociaux économiques (ABSe) à l’échelle de la communauté urbaine est un formidable outil de coordination entre la ville, la communauté urbaine et les différents partenaires. Quand Arras a lancé une ABS, il était évident que la communauté avait vocation à réaliser le même exercice afin de favoriser la coopération à l’échelle intercommunale. Entre la ville-préfecture, la petite couronne et les communes rurales, les réalités sont très différentes et pourtant la coopération est essentielle ! L’ABS pourrait également favoriser les prises d’initiatives de certaines communes. Il ne faut pas du tout exclure un plan d’action à géométrie variable selon les communes en fonction des intérêts de chacun avec certaines communes qui auront plus vocation à travailler ensemble. L’objectif c’est d’avancer de manière efficace avec une méthodologie participative et concertée.
« Se montrer » en tant qu’acteur
Par ailleurs, disposer ainsi d’un projet social de territoire permet d’avoir plus de poids dans la recherche de financements. Une ABS permet en effet à l’intercommunalité de « se montrer » en tant qu’acteur territorial incontournable dans la coordination des réponses apportées à la population.
Les liens entre ABS et contractualisation avec les conseils départementaux, la CAF et la MSA sont nombreux. Ternoiscom, intercommunalité à caractère rural situé dans le Pas-de-Calais, a lancé son ABS afin de préciser le plan d’action du projet de convention territoriale globale (CTG) avec la CAF.
De même, dans la communauté de communes Loire-Semène en Haute-Loire, le contrat enfance jeunesse (cofinancé par la CAF et le conseil départemental) arrivant à expiration, l’ABS est également vue comme un support de réflexion dans la perspective de la signature d’une convention territoriale globale (CTG).
Feuille de route
Dans un contexte où les intercommunalités ont de plus en plus de poids dans l’élaboration et la coordination de politiques sociales territorialisées, l’ABS est donc un levier d’actions multiformes, qui doit être adapté en fonction des réalités de l’EPCI.
Les rencontres entre acteurs associatifs, collectifs divers, élus et professionnels de l’intervention sociale inhérentes à une ABS permettent de faire évoluer les mentalités sur la « question sociale », et de dégager les grandes valeurs du territoire. Ainsi, l’ABS devient une feuille de route partagée, un document stratégique dans lequel transparaît une vision commune du territoire, et qui inscrit sur le papier les grandes orientations pour les années à venir.
« La démarche a permis aux communes d’avoir un référentiel commun qui a servi pendant longtemps », témoigne Anne Gausset. Si l’ABS d’hier était un projet de territoire permettant de définir ce qui relevait ou non de l’intérêt communautaire et précisait les contours de la compétence sociale, l’ABS de demain pourrait être un support de coordination et de contractualisation plus large intégrant les politiques sociales, éducatives et d’accès aux services. Dans les deux cas, les finalités dépassent le décret du 21 juin 2016.
Observer sans créer une usine à gaz
Pour ne pas se perdre dans la masse de données disponibles, les directives politiques doivent être claires sur les objectifs de l’observatoire, les analyses et interprétations attendues en précisant les périmètres de comparaison, les publics concernés, les indicateurs et approfondissements thématiques pertinents ainsi que le mode de représentation de la donnée. La solution technique choisie doit permettre de dégager rapidement les disparités territoriales. À l’échelle communale comme intercommunale, certains observatoires sont ainsi directement connectés au système d’information géographique de la collectivité afin de territorialiser les données à l’échelle des Iris (îlots regroupés pour l’information statistique) ou des communes de manière automatique.
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