Les schémas départementaux des services aux familles

Si la France n’a pas à rougir de son accueil de la petite enfance, avec 56 places d’accueil « formel » ⁽¹⁾ pour 100 enfants de moins de 3 ans, en 2014 toutes les familles n’y ont pas un égal accès sur le territoire, puisque le taux de couverture varie d’un à neuf selon les départements (France entière).

Les services de soutien à la parentalité souffrent du même mal, avec des actions très diverses et peu synchronisées. C’est pour y remédier que les schémas départementaux des services aux familles (SDSF) ont été lancés, afin d’inciter les acteurs locaux à mieux se coordonner pour mailler progressivement l’offre sur le territoire. En 2013, seize départements ⁽²⁾ préfigurateurs étaient désignés par l’État pour tester une nouvelle méthode de gouvernance territoriale de la politique d’accueil de la petite enfance et de soutien à la parentalité.

Aucune évaluation des schémas départementaux

L’Union nationale des associations familiales (Unaf) était demandeuse. « À chaque fois que des initiatives sont lancées, un tiers des départements s’en empare, un tiers se lance sans conviction, et un tiers ne fait rien. C’est pourquoi nous voulions que ces instances soient placées sous l’égide des préfets, les garants de l’égalité sur le territoire », témoigne son vice-président, Alain Feretti, en charge de la petite enfance et de la parentalité.

Autre sujet de satisfaction pour l’Unaf : parentalité et accueil de la petite enfance partagent enfin les mêmes instances. « Les besoins en termes de soutien à la parentalité sont énormes et pourtant les budgets sont infimes comparés à ceux de l’accueil de la petite enfance. Les mettre dans un même schéma permet de rééquilibrer les objectifs », se rassure Alain Feretti.

Une évaluation devait être faite au cours du deuxième semestre 2014, avant de généraliser les SDSF à tous les départements. Mais sur le terrain, les signatures ont pris du retard et l’évaluation n’a jamais vu le jour. Le bilan de l’année 2013 étant catastrophique en matière de créations de places d’accueil, le gouvernement a néanmoins accéléré le processus, espérant que ces schémas, assortis de moyens financiers pour les territoires signataires, motiveraient des projets.

Le 22 janvier 2015, une circulaire ⁽³⁾ invitait donc tous les préfets de département à élaborer leur schéma avant la fin de l’année 2015. Le 27 avril 2017, 85 seulement étaient signés.

Inégalités territoriales

En 2012, Dominique Bertinotti, ministre déléguée à la Famille, dénonçait les inégalités territoriales. Elle misait sur un « chef de file » par territoire avec lequel l’État aurait pu contractualiser des objectifs de création de services aux familles. La région était pressentie. L’opposition des caisses d’allocations familiales (CAF), qui entendaient conserver la planification de l’offre d’accueil, ainsi que celle des maires qui ont rejeté en bloc l’idée de schémas prescriptifs, a conduit l’État à finalement confier l’animation de la démarche aux préfets de département, sans contractualisation.

Dynamique partenariale

C’est que la démarche prend du temps, si l’on veut assurer une large concertation, comme en témoigne Olivier Herlemont, directeur de l’Udaf du Nord, dont le schéma départemental a été signé le 3 mai 2017.

« Les travaux ont été menés avec huit signataires durant plus d’un an et demi pour aboutir à un diagnostic partagé. L’implication de tous les partenaires n’a pas été de mise partout. « Il y a des départements où les maires n’ont été conviés qu’à la signature d’un schéma déjà établi ! » s’insurge Élisabeth Laithier, présidente de la commission petite enfance de l’Association des maires de France (AMF).

De son côté, l’Unaf a mené une enquête en mai 2016, auprès de ses instances départementales. 63 ont répondu. Dans les départements impliqués dans la démarche, 63 % des Udaf estiment avoir coconstruit le schéma avec les partenaires. Un quart rapporte n’avoir fait qu’amender un schéma déjà bien abouti.

Dans les départements qui ont joué le jeu, cela a créé une nouvelle dynamique partenariale. Comme le résume Benoît Amarger, sous-directeur de la Caf de l’Ain : « chacun reste maître de ses orientations mais nous essayons de les articuler pour éviter manques et doublons. Nous pouvons financer ensemble un dispositif, ou une action même si un seul partenaire la finance ».

Pour autant, l’équilibre est fragile. « Avec la raréfaction des fonds publics, les institutions ont tendance à se replier sur le régalien. Ainsi, le département, en cessant le financement des centres de loisirs, s’est un peu mis en retrait de la jeunesse », regrette Benoît Amarger.

Mutualiser les moyens

Pour Olivier Herlemont, c’est au contraire l’opportunité de faire différemment ensemble, avec moins de moyens. « L’intérêt est de mutualiser les moyens pour apporter une réponse au plus près des besoins. Nous avons ainsi lancé un appel à projets conjoint avec la Caf pour soutenir la parentalité dans les zones blanches », renchérit Ghislaine Jeandel-Jeanpierre, vice-présidente en charge de la famille au conseil départemental des Vosges, qui a conclu son schéma fin 2016.

Lucie Madon, responsable de l’accueil du jeune enfant au conseil départemental de l’Ain, souligne quant à elle l’intérêt de ne plus travailler en silos, mais de manière transversale : « quand on parle de bienveillance, on ne s’arrête pas aux 0-3 ans, mais on englobe désormais tous les jeunes jusqu’à 25 ans ! », se réjouit-elle, puisque le SDSF de l’Ain est l’un des rares à avoir inclus les questions de jeunesse.

Quant à savoir si ces schémas ont un réel impact sur la réduction des déséquilibres territoriaux, il est encore trop tôt pour le dire. Dans l’Ain, où le schéma a été signé en 2014, Benoît Amarger avoue une certaine impuissance. « Nous avons communiqué sur les territoires prioritaires, précisément cartographiés, et pris notre bâton de pèlerin. Mais les communes n’ont pas forcément les moyens ou l’appétence pour nous suivre. Nous devions créer 500 places nettes à fin 2017. Mais ce sont les territoires déjà bien couverts qui restent les plus dynamiques. Nous n’avons pas non plus la main sur le turnover des assistantes maternelles, malgré la dizaine de relais d’assistantes maternelles créés », analyse-t-il.

Motivation des équipes

En Loire-Atlantique, l’un des premiers départements à s’être lancé dans la démarche, où il était prévu de créer 1 500 places en crèche à fin 2017, 43 % de l’objectif était atteint en septembre 2016, d’après Maxime Boidin, directeur enfance famille du conseil départemental, mais « un peu plus de la moitié des places créées l’ont été dans les territoires prioritaires », précise-t-il.

Élisabeth Dubecq-Princeteau directrice de la Caf, souligne l’effet moteur du schéma sur la motivation de ses équipes : « ce qui n’était pas évident, car beaucoup de communes se sont retirées des projets ». Le schéma affiche en revanche un bilan très négatif pour l’accueil individuel, avec mille places de moins chez les assistantes maternelles au lieu des 1 500 supplémentaires prévues. « Nous n’avons pas avancé sur l’analyse des causes réelles de ce déclin », regrette-t-elle.

Dans l’ensemble, Élisabeth Dubecq-Princeteau reste sur sa faim : « le process est resté trop administratif. Nous avons manqué de méthodes d’animation qui permettent d’être plus pro-actifs, ensemble ».

Un risque que relève aussi Lucie Moreau, directrice de l’enfance et de la famille au conseil départemental du Bas-Rhin : « le temps de pilotage du schéma peut empiéter sur celui pour lancer les projets. Pour l’instant, ça reste un schéma tourné vers les professionnels. Il faut maintenant passer à l’action et toucher davantage l’usager ».

Il faut également une veille et un suivi par les partenaires, plaide Alain Feretti, qui milite pour que ces schémas soient rendus publics et ne finissent pas dans les tiroirs des CAF ou des conseils départementaux.

Élisabeth Laithier, présidente de la commission petite enfance de l’Association des maires de France (AMF)

« Le maire doit rester maître de ses choix politiques. Nous avons donc refusé toute valeur prescriptive des schémas. Ce qui nous intéresse surtout, c’est le diagnostic, qui doit être le plus fin possible pour permettre au maire de prendre une décision éclairée. Nous voulions donc que l’État intègre le taux d’emploi féminin et le taux de familles monoparentales dans la définition des territoires prioritaires. Cela n’a pas été le cas. Enfin, nous regrettons une mise en œuvre très hétérogène, souvent sans respecter le cahier des charges. Certains départements n’ont pas convié les maires, d’autres ont conservé les instances précédentes. Il y a eu un gros problème de communication. Ces schémas ont pu paraître comme une chose de plus qui ne remettait pas en cause l’existant, alors que l’idée était d’apprendre à travailler autrement, et que chacun des partenaires abandonne son pré carré pour travailler à un objectif commun. »