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L’usager et ses droits : les 10 ans de la loi 2002

Publié le 01/03/2013 • Par Dunod Éditions • dans : Fiches de révision

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INDÉNIABLEMENT, la loi du 2 janvier 2002 a formalisé les droits de l’usager dans les services et les institutions médico-sociaux. Il devient à la fois auteur de son projet, acteur de celui-ci et consultant sporadique des perspectives institutionnelles par le biais du conseil de la vie sociale (CVS). Dix ans après la parution de la loi, il est frappant de constater qu’elle demeure à géométrie variable en fonction des services et des institutions. Dans certains cas et sur un mode caricatural, les droits de l’usager ont supplanté ses devoirs. Dans les formations sociales, certains étudiants ne sont pas loin de penser que la loi de 2002 est l’an zéro du travail social et que l’usager serait une nouvelle création. C’est dire l’ignorance du passé et surtout l’imprécision du travail social auparavant. Résonances étriquées de la loi du 2 janvier 2002 pour les étudiants en travail social ou priorités des professionnels qui les accueillent à en faire une loi exclusive ? Les hypothèses et les constats sont légion quant à l’application de cette loi, il n’empêche que la place de l’usager n’est pas faite, mais à faire. Jean-François Bauduret, rédacteur de la loi du 2 janvier 2002, rappelle que le droit des usagers n’est pas le seul moteur du texte, mais que :

« La loi s’est attachée à moderniser tous les paramètres favorisant l’individualisation, donc la diversification des accompagnements. Un changement de paradigme… […] ce qui aujourd’hui a permis […] de créer ou d’affiner l’identité de nombreuses structures(1). »

1. LA CONTRACTUALISATION

La contractualisation est devenue le « maître-mot » des politiques sociales depuis plusieurs années. Pour le sociologue Robert Castel, les dispositifs d’insertion intègrent à la fois un vocabulaire novateur et confrontent le bénéficiaire à l’idée du contrat et du projet. Mais les intéressés, au regard de leurs difficultés, sont-ils en capacité de se projeter dans le long terme ? Pour le sociologue :

« Cela revient souvent à demander beaucoup, peut-être trop, aux personnes qui précisément ont le moins de moyens, celles qui ne disposent pas de supports pour étayer un projet afin de se récupérer. S’ils le pouvaient, ils n’auraient d’ailleurs pas besoin d’aide. Mais faire des projets, changer de trajectoire de vie, sont des entreprises difficiles qui ne sont pas demandées à tout le monde tous les jours…(2) »

Le RMI a ouvert la voie de la contractualisation. Les commissions locales d’insertion (CLI) étaient chargées de valider les contrats d’insertion des allocataires, tout en assurant un rôle de coordination des actions d’insertion. Très vite, le contrat d’insertion est resté lettre morte pour la moitié des allocataires et, pour les signataires d’un contrat, une perdition du sens se faisait ressentir si la démarche se répétait à l’envi.

Lors d’une recherche universitaire, en 2002, axée sur la perception de l’insertion par des bénéficiaires du RMI, j’avais été frappé par l’opacité et/ou le désintérêt porté par ces derniers au contrat d’insertion. Certains – pourtant tous signataires d’un contrat – avaient besoin de précisions sur celui-ci, d’autres avaient oublié qu’ils en avaient signé plusieurs. Il demeure encore légitime de s’interroger sur les finalités pour l’allocataire et le travailleur social de l’utilisation de cet outil. Si, pour les professionnels, il revêt un caractère formel, dont l’engagement tripartite (département, service social ou d’insertion, usager) est la clé de voûte de sa réussite, les plus concernés peuvent y percevoir un palier administratif supplémentaire voire obligatoire, voire même « l’oeil de Moscou » sur leur situation et leur réactivité à l’améliorer.

Au cours des quatorze dernières années, la contractualisation a fait florès et touche toutes les strates des politiques sociales. Comme l’indique la synthèse ci-dessous, elle est engagée aujourd’hui entre les collectivités territoriales et l’État, entre l’usager et les services et établissements sociaux et médico-sociaux, et entre les ressortissants étrangers et les services de l’État.

a. La contractualisation territoriale

Le contrat local de sécurité (CLS).

Le contrat éducatif local (CEL) concerne les élèves sur les temps dits méridiens (avant et après la classe et à l’heure du déjeuner).

Le contrat urbain de cohésion sociale (CUCS) a supplanté les contrats-ville qui définissent les actions sur une commune au titre de la politique de la ville.

b. La contractualisation entre l’usager et les services et établissements médico-sociaux

Le contrat d’autonomie, issu du « plan Espoir banlieues » concerne les 16-25 ans peu ou pas qualifiés et en difficultés d’accès à l’emploi résidant sur un territoire relevant d’un CUCS.

Le contrat d’insertion dans la vie sociale (Civis).

Le contrat unique d’insertion (CUI) réforme les contrats aidés dans le secteur marchand et non marchand.

Le contrat de responsabilité parentale (CRP), instauré par la loi sur l’égalité des chances et dont la charge revient au président du conseil général.

Le contrat de séjour ou d’accueil résulte de la loi du 2 janvier 2002 et du renforcement des droits pour l’usager.

c. La contractualisation entre les institutions

Sans être exhaustif, il convient de citer deux contrats majeurs au coeur des politiques sociales :

  • le contrat d’objectifs et de gestion (COG) élaboré entre la caisse nationale des allocations familiales (CNAF) et les services de l’État ;
  • le contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens (CPOM) dans le secteur médicosocial (issu de la loi du 2 janvier 2002 et la loi du 21 juillet 2009, dite HPST).

d. La contractualisation entre les ressortissants étrangers et l’État

La politique d’immigration n’a pas été oubliée par la contractualisation. Elle est effective depuis 2005, par le contrat d’accueil et d’intégration. Toute personne étrangère admise sur le territoire pour un premier séjour et qui vise une installation durable doit conclure un contrat d’accueil et d’intégration (CAI). Le signataire « s’oblige à suivre, si nécessaire, une formation linguistique, et dans tous les cas une formation civique comportant une présentation des institutions françaises et des valeurs de la République, notamment l’égalité entre les hommes et les femmes et la laïcité(3) ».

2. LE DROIT OPPOSABLE

En 2002, le Haut comité pour le logement des personnes défavorisées préconise le droit opposable au logement(4) (DALO) et obtient le soutien du Premier ministre mais sans que des actes suivent. En décembre 2006, le campement des Enfants de Don Quichotte enclenche la conception du droit opposable et la rédaction de la loi du même nom. À peine expérimenté, le DALO est déjà lacunaire et complexe, en plus de sa faible appropriation par les publics concernés.

Notons que le renforcement d’un tel droit est presque une provocation pour les ménages qui ne cessent de le faire valoir au nom du droit commun. Les doutes en amont quant à l’efficience de cette loi se sont confirmés en aval. L’État ne devrait-il pas consacrer les moyens adéquats en faveur de la politique du logement au lieu de risquer des sanctions sur les résultats en deçà et s’auto-punir ?

Pour Michel Borgetto, professeur à l’Université Paris II :

« Il ne suffit pas qu’un droit à prestation soit consacré par une loi pour qu’il soit, par là même, pleinement effectif. Encore faut-il que ses bénéficiaires potentiels puissent réellement l’exercer, c’est-à-dire puissent le faire valoir devant les tribunaux et obtenir sa mise en oeuvre(5). »

Nul doute que le passage de la responsabilité de l’État à sa culpabilité pour son impuissance d’action devait séduire le citoyen par des actions concrètes, mais l’incrédulité s’est confirmée. Le service après-vente de l’État est décevant, inopérant et peut-être insécurisant, comme l’écrit le rapport 2007 de l’Observatoire national de la pauvreté et de l’exclusion sociale :

« Le monde du droit est perçu comme de nature répressive et comme pouvant engendrer des situations d’exclusion telles que l’expulsion du logement ou le placement des enfants. Justice et police sont parfois confondues dans la perception des personnes en situation de précarité1. »

Ce premier constat, associé aux récriminations du comité DALO accusant non seulement l’État d’être hors-la-loi quant à ce texte et indifférent vis-à-vis de cette instance, risque de geler tout projet législatif similaire ou reposant sur une réponse sociale a posteriori. D’ailleurs, l’opposabilité à la loi devait inspirer la petite enfance (insuffisance de places en crèche) et la scolarisation des enfants handicapés, mais le Gouvernement précédent a fait marche arrière. Quant au Gouvernement Ayrault, il n’en a d’ailleurs jamais fait état.

Notes

Note 01 Direction(s) n° 92, janvier 2012. Retour au texte

Note 02 Lien social n° 1000. Retour au texte

Note 03 Danièle Lochak, « La loi du 24 juillet 206 relative à l’immigration et à l’intégration » in « Politique de l’immigration », Regards sur l’actualité n° 326, décembre 2006. Retour au texte

Note 04 « Droit au logement opposable : le Conseil de l’Europe a ouvert la voie » in Actualités sociales hebdomadaires n° 2379, 29 octobre 2004. Retour au texte

Note 05 TSA n° 1, avril 2009. Retour au texte

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