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Âges de la vie, politiques publiques et hiérarchie des publics pris en charge

Publié le 01/03/2013 • Par Dunod Éditions • dans : Fiches de révision

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ÀL’ÉVIDENCE, le développement des politiques sociales est étroitement lié aux étapes successives de l’individu, de sa naissance à sa fin de vie. Aussi, la famille, l’emploi et la dépendance sont considérés comme les incontournables, les invariants du parcours biographique du sujet et de ses besoins. Mais les dépenses sont inégales, la situation économique y participe, l’idéologie bien plus encore.

Du côté de la famille, la démographie croissante et les différentes formes d’union engagent un soutien aux dépenses liées à la petite enfance et à l’éducation pour faciliter le rapport entre travail et vie privée et soutenir la parentalité. Pour les périodes de chômage, l’instabilité professionnelle ou l’arrêt prématuré de l’activité professionnelle (plan social, licenciement économique…) sont soutenus par le système d’assurance chômage, le RSA – mais pas dans tous les cas – et les politiques de l’emploi et d’insertion qui intègrent la formation professionnelle. Enfin, la dépendance est à l’origine d’un réajustement des prestations et des services à la personne, voire à l’accompagnement vers la fin de vie.

Dès lors, que le citoyen est confronté à ces risques sociaux, sa prise en charge est effective. Mais qu’en est-il si la personne cumule d’autres difficultés (troubles psychiques, addictions, violences…) ? Autrement dit, hors ce cheminement de vie « classique » et sans complications « déviantes », y a-t-il des politiques sociales affirmées et/ou cohérentes ? Au même titre qu’il existe un parcours de santé pour le citoyen, n’existe-t-il pas une « trajectoire des politiques sociales » ? Est-elle identique pour ceux dont la marginalité des comportements, des conduites, n’est pas ou peu tolérée ? Force est de constater que pour ces derniers un délaissement politique d’abord et médiatique ensuite, nous incite à dire que les politiques sociales établissent une liste prioritaire, une hiérarchie des publics.

Au coeur des politiques sociales, incontestablement, des publics sont oubliés sur le long terme. Par conséquent, il est opportun d’énoncer le sort des peu « visibles » de l’action sociale.

1. LES OUBLIÉS DES POLITIQUES SOCIALES

a. La prostitution

La « karchérisation » de la prostitution instaurée par la loi dite « de sécurité intérieure » (2003) traduit la faible considération pour ce milieu et pour les travailleurs sexuels. L’application du texte de loi sera éphémère sur les boulevards extérieurs de la capitale. Les services de police avouent très vite l’usure et la lourdeur technique d’une telle mesure. Ces derniers mois, les politiques ont surtout agi sur le débat binaire : pour ou contre la prostitution ? Le 6 décembre 2011, les députés adoptent une résolution non contraignante soumise par Danielle Bousquet (PS) et Guy Geoffroy (UMP). Cette déclaration de principe réaffirme la position abolitionniste de la France en matière de prostitution. Au terme de cette démarche, les deux députés espèrent une issue plus offensive, en l’occurrence un projet de loi, supprimant la réglementation de la prostitution sans l’interdire et pénalisant les clients. Le 24 juin 2012, la ministre des droits des femmes, Najat Vallaud-Belkacem affirme dans le Journal du dimanche :

« Mon objectif, c’est de voir la prostitution disparaître. […] Il s’agit de protéger l’immense majorité des prostituées, qui sont d’abord des victimes de violences. »

Un tel positionnement réenclenche avant l’été 2012, le débat stérile sur la prostitution. Quid du bien-fondé des politiques publiques actuelles et celles indispensables dans ce domaine ?

b. La toxicomanie

Au cours de l’été 2010, le Gouvernement Fillon rejette la proposition de créer des centres d’injections, déclenchant les critiques des professionnels de ce secteur. Mise à part cette irruption soudaine sur la place publique, les toxicomanes sont abandonnés à leur sort. Les stupéfiants sont le plus souvent évoqués à travers le débat récurrent sur la dépénalisation du cannabis. En avril 2011, le maire de Sevran réclame non seulement une révision de la législation des stupéfiants, mais aussi l’intervention de l’armée pour assurer la sécurité de ses concitoyens. Quelques jours plus tard, il est relayé par Daniel Vaillant, ancien ministre de l’intérieur et auteur d’un rapport sur ce sujet, qui plaide pour une tolérance du cannabis(1).

c Les gens du voyage

Le texte législatif en faveur des gens du voyage obligeant les communes à disposer d’aires de stationnement n’a pas eu les effets escomptés. Estimés à 400 000 personnes, les gens du voyage demeurent des « étrangers de l’intérieur » (cf. l’ouvrage collectif Une France invisible, La découverte, 2008). La résistance à l’accueil des gens du voyage ressurgit au cours de l’été 2010 du côté de Bordeaux. La municipalité autorise l’installation d’un groupe sur un bitume surchauffé et sans ombre. Dans le même temps, la politique répressive et confusionnelle sur les gens du voyage (démantèlement des camps de Roms et discours de Grenoble en juillet 2010) rappelle toute l’ambivalence à l’encontre d’une population pourtant relevant du droit commun, c’est-à-dire pouvant prétendre à l’ensemble des droits de notre système de protection sociale.

d. La fin de vie

Marie Humbert et Chantal Sebire ont médiatisé l’une et l’autre la douleur et le droit de mourir. La première pour son fils, tétraplégique, la seconde atteinte d’un cancer occasionnant une dysharmonie faciale importante. Le législateur fait un premier pas en 2005 (loi Léonetti), mais le droit du malade en fin de vie reste insuffisant et surtout inconnu par les équipes médicales. En janvier 2011, les tribunes des quotidiens Le Monde et de Libération sont l’occasion de joutes verbales et d’argumentaires entre les partisans de l’euthanasie et ceux des soins palliatifs. En décembre 2012, le rapport du professeur Sicard sur la fin de vie propose de renforcer l’application de la loi Léonetti quant à la volonté du malade à réduire les soins, la réglementation de la sédation terminale et ouvre le débat sur le suicide assisté.

e. La détention

En dépit de la publication, en janvier 2000, de l’ouvrage Véronique Vasseur, médecin-chef à la prison de la Santé(2), de la commission parlementaire qui a suivi et du rapport Canivet portant sur la création d’un organisme indépendant chargé du contrôle externe des prisons, les détenus restent oubliés. Pourtant la surpopulation carcérale demeure(3), l’insalubrité des prisons s’aggrave sans parler des questions sanitaires et médicales, sachant qu’environ 40 % de la population souffre de troubles psychiques. La loi du 24 novembre 2009 dite « loi pénitentiaire » a octroyé de nouveaux droits aux détenus, mais sans les moyens requis, elle reste confinée aux bonnes intentions comme l’indique un rapport émanant du Sénat en juillet 2012(4).

Au regard de la mise en lumière éphémère de ces publics, une question essentielle domine sur leurs motifs d’appartenance aux politiques sociales mais plus encore sur leur représentativité. En effet, nous sommes en droit d’interroger les finalités et la conception des politiques sociales. Ne sont-elles pas « normatives » ? En tout cas, la hiérarchie législative dévoile une prise en considération et une prise en charge sélective, ciblée sur les familles, les sans domicile fixe, les personnes âgées et les personnes handicapées. Force est de constater que la projection sanitaire et sociale est plus évidente pour ces derniers publics que pour les détenus ou les gens du voyage, pour ne citer que ceux-ci. Pour Hélène Strohl, rien d’étonnant dans la prédominance de la famille au coeur des politiques publiques, tant la confluence des droits d’une telle « institution » est considérable et permet une « adéquation entre la norme morale et la norme juridique(5) », énonçant les droits du conjoint, des enfants, des veuves et de leurs descendances. Ce clivage des publics fait dire à Stéphane Rullac, éducateur spécialisé et docteur en anthropologie :

« Pour conglomérer le plus grand nombre, chaque société produit à la marge une socialisation jugée déviante, au nom des différences qui permettent de disqualifier les individus ou les groupes concernés. Ce processus sert par défaut à affirmer la norme et à la renforcer, en montrant les dangers à trop s’en éloigner(6). »

C’est là que le travail social agit auprès souvent des « non-méritants » selon l’appellation de l’auteur.

Xavier Pommereau, psychiatre auprès d’adolescents, voit dans la relégation au second plan que subissent nombre de publics, un « excès d’attention » pour d’autres.

Et quand bien même ces publics souvent ostracisés, deviennent soudainement observés, considérés et accompagnés par intermittence au gré des événements, les moyens débloqués sous la pression médiatique sont difficilement mesurables dans l’action, si les acteurs sociaux n’en font pas état. L’oubli reprend vite ses droits.

2. ÉLARGISSEMENT DES PUBLICS RELEVANT DES POLITIQUES SOCIALES ET INDIVIDUALISATION DE LA PRISE EN CHARGE

Depuis la fin des années 1990, les publics-cibles que tentent de recouvrir les politiques sociales ont non seulement évolué en termes de problématiques mais ils se sont élargis, impactant les dépenses de l’aide sociale d’État, des départements et celles de la solidarité nationale. La photographie des publics du travail social compte aujourd’hui dans ses rangs : les travailleurs pauvres, les adolescents en souffrance dits « incasables », les jeunes en rupture scolaire et sociale… pour ne citer qu’eux.

À ces mutations, s’ajoute une prise en compte du sujet dont le travailleur social référent doit contribuer à la dignité, l’autonomie, l’insertion au moins sociale et l’intégration au coeur du système des relations professionnelles. Cette somme d’actions doit reposer sur l’adhésion des bénéficiaires, c’est-à-dire son consentement. D’aucuns – du côté des politiques – souhaitent imposer des obligations voire des injonctions d’insertion.

Cette notion du libre-arbitre et de la seule volonté de l’individu est la conséquence d’un vocabulaire législatif qui s’est « humanisé » et individualisé. De fait, les lois regorgent de termes que celles précédentes ont oubliés. Le sujet, l’usager, le projet de vie, le choix de vie, l’accès à l’autonomie et la dignité… sont aujourd’hui les objectifs louables de l’intervention sociale. Ce mouvement, d’abord sémantique puis empathique, invite à prendre en compte la singularité des sujets. Mais les politiques sociales peuvent-elles être élaborées et conduites sur la base de la personnalisation de la prise en charge ?

Ce progrès porte en lui-même un risque d’exclusion. Selon Jean-Baptiste Foucauld, haut fonctionnaire et spécialiste des questions sur l’exclusion, la revendication de tels droits et de telles intentions poussée à l’extrême peut enclencher un glissement de l’aide vers la contrainte.

Pour l’ancien médiateur de la République, Jean-Paul Delevoye :

« L’État doit prendre davantage en compte les trajectoires singulières des individus. Bien sûr, le traitement de masse continue à avoir son efficacité. La protection contre les risques sociaux majeurs : vieillesse, accident, maladie, etc. reste une grande réussite. Mais cette organisation collective des protections apparaît moins bien adaptée aux situations particulières des individus(7). »

La prise en compte des besoins individualisés convoquant une nouvelle approche du sujet fait dire à Marcel Gauchet, que « les droits de l’homme ne sont pas une politique » et à Robert Badinter que « la France n’est pas la patrie des droits de l’homme, mais celle de la déclaration des droits de l’homme ». Ces deux auteurs affirment à leur façon que les droits de l’homme et la préservation de l’intégrité ne peuvent présider les politiques sociales. Pour Éric Fiat, philosophe, le respect de la dignité « est devenu une formule aussi répétée et aussi peu travaillée qu’autrefois celle de l’amour du prochain, […] il y a confusion entre la dignité et le sentiment de dignité(8) ».

L’évolution de l’accompagnement du sujet renforce et contribue à l’individualité, mais cette dernière n’est pas gage d’indépendance. Au contraire, le philosophe T. Hobbes y percevait une menace, celle d’individus livrés à eux-mêmes et à une concurrence qui peut les conduire à « la guerre de tous contre tous ».

a. La militance en faveur des « Sans »

Non sans paradoxe, les politiques d’inclusion contribuent à l’exclusion de certains publics. Force est de constater que celles timides ou insuffisantes pour un public à la marge sont le plus souvent à l’origine du mouvement croissant des « sans-droits », selon l’expression de Robert Castel.

Aussi, sous l’impulsion d’usagers et de personnalités charismatiques (Jean- Baptiste Eyraud, Albert Jacquard, Monseigneur Gaillot, Augustin Legrand…) des actions sont conduites, telles que l’occupation de locaux (rue du Dragon, église Saint-Bernard, Place de la Bourse…), des accompagnements à la régularisation ou à la conformité en matière de droit du travail pour les sans-papiers.

Partant de « coups de gueules » sinon de drames (incendies d’hôtels à Paris en 2005), ces opérations et faits divers médiatisés attirent l’attention en faveur de la cause des sans-domiciles, des sans-papiers, des sans-logements, des sans-emploi, grâce à l’intervention de droit au logement (DAL), des Enfants de Don Quichotte, de Médecins du Monde ou d’associations d’aide aux chômeurs, pour ne citer qu’eux. N’est-ce pas là un contre-balancement des politiques « normatives, partielles ou discriminatoires » ?

Bien souvent ces actions – outre la sensibilisation de la population – élargissent un peu plus les frontières de l’intervention sociale pour permettre à une partie des citoyens invisibles de sortir de ce statut insupportable.

Mais pour la sociologue Valérie Cohen, la lutte en faveur des « sans » atteint ses limites surtout si l’on compare ce mouvement à celui des organisations de chômeurs des années 1990 :

« En ce qui concerne le parallèle avec les mal-logés ou les sans-papiers, toutes ces personnes manquent bien sûr d’un élément essentiel d’inscription dans la société, mais leurs situations ne sont pas comparables. En revanche, leurs moyens d’action le sont. Pour faire valoir une cause, il faut se faire entendre, être visible. Ces luttes ont une dimension très pragmatique. Mais la comparaison s’arrête là. Construire une cause globale des « sans » n’est pas évident et demanderait un véritable travail intellectuel et politique(9). »

Parallèlement et parfois avec un brin de dérision et de subversion douce, une jeunesse s’engage dans le militantisme, souvent en amont des difficultés repérées. Cette tendance est d’autant plus intéressante qu’elle se distancie parfois de l’engagement politique mais pas de sa visée. Citons quelques-uns de ces mouvements :

  • Jeudi noir lutte contre le mal-logement en occupant ponctuellement des appartements lors des visites en vue de la location ;
  • Génération précaire combat l’augmentation des stages ou leur prolongement dans des conditions le plus souvent profitables aux entreprises ;
  • La Barbe se décrit comme un groupe d’action féministe, pour dénoncer la minorité féminine dans les instances de pouvoir ;
  • Liberté Chérie milite pour le moins d’État possible ;
  • Fédération nationale des arts de la rue s’insurge contre la sécurisation progressive de l’espace public.

L’émergence de la militance associative détourne-t-elle de l’engagement citoyen dans les partis politiques ? En tout cas, une désertion des militants se fait ressentir, seul un million « d’encartés » est recensé en France, tout parti confondu. Quelles sont les valeurs communes entre le militant et le sympathisant à la cotisation à 1 E ? Quelques débats ont surgi sur la nouvelle « carrière » du militant et son profil. Pour Emmanuel Todd :

« Il se pense « créateur » de doctrine, s’imagine que l’originalité de sa « parole » va faire avancer les choses. […] Ces élites arrogantes et révoltées, contre le peuple, contre l’évidence de la mort, combattraient le temps par le jogging, les rollers et le régime antioxydant. […] Nous aurions pu attendre de l’élévation du niveau éducatif l’émergence d’une nouvelle classe supérieure vraiment supérieure […] Ce que nous observons est un groupe supérieur implosé, une multitude d’individualités isolées, farouchement préoccupées d’elles-mêmes, détachées de la religion, des idéologies, obsédées d’épanouissement corporel, sexuel, esthétique(10). »

b. La désobéissance

Autre forme d’un militantisme contemporain : la désobéissance. Néanmoins sa propagation est quantitativement réduite liée à ses conditions d’exercice.

La désobéissance professionnelle (et parfois civique) s’est infiltrée subrepticement dans le paysage français au cours de ces dernières années. Elle se caractérise par le camp dans lequel se situe l’action. Le salarié, le fonctionnaire contournent les règles ou se dispensent de les appliquer, ouvertement ou discrètement pour préserver avant tout le client ou l’usager. L’Éducation nationale ou EDF – avec les « Robins des bois » – sont confrontés à des agents qui décident de ne pas transmettre les données évaluatives sur les élèves, dans le premier cas, ou maintiennent l’énergie pour des familles non solvables, dans le second. Pour Élisabeth Weissman, journaliste et essayiste, la désobéissance « a été théorisée par des philosophes comme David Thoreau, au XIXe siècle, auteur de La désobéissance civile, qui avait refusé de payer ses impôts afin de protester contre le maintien du système esclavagiste aux États-Unis(11) ». Le risque de voir une cartographie de règles propres à chacun n’est pas exclu, mais pour l’auteur, le mouvement est encore trop minoritaire et d’ajouter : « Il ne peut y avoir de désobéissance sans collectif. »

c La résistance

Le rapport de l’Inserm sur la détection précoce des troubles de conduite chez l’enfant amorce l’un des premiers actes de résistance à partir de 2006. En effet, médecins, psychanalystes et travailleurs sociaux s’opposent au projet de loi du ministre de l’intérieur de l’époque, Nicolas Sarkozy. Ce dernier intègre dans le projet de loi sur la prévention de la délinquance, le repérage des enfants identifiés comme délinquants potentiels. Un collectif naît et la pétition « Zéro de conduite » infiltre Internet pour une diffusion et une adhésion plus larges. Si les orientations prévues sont abolies (tout comme la création d’un fichier des personnes hospitalisées d’office), le mouvement conserve son énergie.

En avril 2009, les professionnels de la petite enfance revendiquent un plan d’urgence pour un accueil de qualité dans ce secteur. Cela débouche sur le collectif « Pas de bébés à la consigne » qui organise sporadiquement des manifestations.

Plus individuellement, des personnalités telles que Michel Chauvière ou Serge Portelli organisent, à travers leurs ouvrages et de nombreuses interventions, une prise de conscience sur le travail social ou la justice. Le premier, chercheur au CNRS, dénonçant la « chalandisation » du travail social(12), en particulier la concurrence accrue que pourrait connaître le travail social avec l’émergence du secteur marchand pour certaines prestations. L’auteur s’érige contre la menace qui pèse via une directive européenne sur les services sociaux d’intérêt général (SSIG).

S. Portelli, vice-président au tribunal de Paris, Président de la douzième Chambre correctionnelle, est l’auteur d’un ouvrage intitulé Le Sarkozysme sans Sarkozy (Grasset, 2009). Il analyse l’approche sécuritaire du président de la République de l’époque, dont la mécanique est enclenchée depuis son passage place Beauvau. Le déterminisme génétique de l’être humain permet non seulement une classification des comportements, mais surtout une politique prévisible et répressive :

« Cette idée d’une prévisibilité repose donc sur une conception très particulière de l’homme. Elle ne nie pas la possibilité d’un changement, d’une évolution mais elle ne les conçoit qu’en fonction d’une surveillance et d’une contrainte quelconque. Le destin n’est pas arrêté définitivement mais il est fortement balisé. Dans l’espèce humaine, certains individus feraient partie des catégories « dangereuses ». Masse hétéroclite mais nombreuse, qui n’a d’autre cohérence que la peur qu’elle suscite, le « mal » qu’elle produit et son allergie à la sanction. »

En décembre 2008, les psychanalystes Roland Gori et Stefan Chedri initient L’appel des appels qui débouche sur un ouvrage du même nom(13) sous-titré Pour une insurrection des consciences. La quatrième de couverture parle d’elle-même :

« Demain, lorsque la normalisation des conduites et des métiers règnera définitivement, il sera trop tard. […] Face à de prétendues réformes aux conséquences désastreuses, les contributeurs […] dressent un état des lieux depuis leur coeur de métier et combattent la course à la performance qui exige leur soumission et augure d’une nouvelle forme de barbarie. L’Appel des appels […] invite à parler d’une voix pour s’opposer à la transformation de l’État en entreprise, au saccage des services publics et à la destruction des valeurs de solidarité humaine, de liberté intellectuelle et de justice sociale. […] En refusant de devenir les agents du contrôle social des individus et des populations, en refusant de se transformer en gentils accompagnateurs de ce nouveau capitalisme, nous appelons à reconquérir l’espace démocratique de la parole et de la responsabilité. »

Dernière tribune de cette floraison de mouvements, le livre de Stéphane Hessel, Indignez-vous (Indigènes, 2010), qui remporte un vif succès (plus de 2,1 millions d’exemplaires vendus un an après sa parution) et suscite une adhésion massive, n’échappe pas à une commercialisation presque antinomique à sa démarche. 34 versions d’Indignez-vous ! sont éditées, en particulier en Europe et l’agenda de Stéphane Hessel (93 ans) ressemble à celui d’un chef d’État(14). Pour le philosophe Saül Karsz, la résistance « fonctionne comme un grand consensus moral » et d’expliciter :

« La résistance perdure tant qu’il y a ce socle partagé de « l’humain bafoué », suscitant une doléance récurrente envers les temps présents et une nostalgie plus ou moins déclamatoire envers un passé glorifié après coup. […] La résistance, et c’est sa limite, permet de prendre une position morale, qui escamote la dimension idéologique et politique. On le voit très bien avec le mouvement L’Appel des appels. Cela sème l’inquiétude au sein des « bonnes » consciences, et c’est très bien. Mais cela ne va pas plus loin. C’est une secousse, mais quelles conséquences sur les pratiques concrètes ?(15) »

Notes

Note 01 « La question de la légalisation du cannabis divise les politiques » in Le Monde du 8 juin 2011. Retour au texte

Note 02 Op. cit. Retour au texte

Note 03 Au 1er août 2010, 60 881 personnes étaient incarcérées pour un parc pénitentiaire comptant 56 428 places opérationnelles, le taux moyen de surpopulation carcérale est donc de 107,8 %. Source : Le Monde du 11 août 2010. Retour au texte

Note 04 « Loi pénitentiaire : de la loi à la réalité de la vie carcérale ». Rapport fait par M. Jean-René Lecert et Mme Nicole Borvo-Cohen-Seat – Rapport du Sénat n° 629 – juillet 2012. Retour au texte

Note 05 Ibid. Retour au texte

Note 06 Stéphane Rullac (dir.), « Une science du travail social : quelles spécificités pour quelle finalité ? » in La science du travail social, hypothèses et perspectives, Editions ESF, 2012. Retour au texte

Note 07 Entretien avec Jean-Paul Delevoye dans Le Monde, du 21-22 février 2010. Retour au texte

Note 08 Interview d’Éric Fiat, Actualités sociales hebdomadaires n° 2657 du 30 avril 2010. Retour au texte

Note 09 Actualités sociales hebdomadaires n° 2662 du 4 juin 2010. Retour au texte

Note 10 Emmanuel Todd, Après la démocratie, Gallimard, 2009. Retour au texte

Note 11 Rencontre avec Élisabeth Weissman (auteur du livre La désobéissance civique, Stock, 2010) in Actualités sociales hebdomadaires n° 2690 du 7 janvier 2011. Retour au texte

Note 12 Michel Chauvière, Trop de gestion tue le social, La découverte, 2010. Retour au texte

Note 13 Roland Gori, Barbara Cassin, Christian Laval (dir.), L’Appel des appels, Mille et une nuits, 2009. Retour au texte

Note 14 « Stéphane Hessel, l’indigné mondialisé » in Le Monde du 28 septembre 2011. Retour au texte

Note 15 Actualités sociales hebdomadaires n° 2711 du 27 mai 2011. Retour au texte

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