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Les nouvelles prestations sociales et les enjeux de la protection sociale

Publié le 01/03/2013 • Par Dunod Éditions • dans : Fiches de révision

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AU COURS des dernières années, les politiques sociales se sont amplifiées soit à partir d’une démarche cohérente, soit sous le coup d’une pression médiatique, ou du fait d’une conjoncture économique défavorable.

L’empilement des prestations nouvelles se fait dans un environnement dont il n’est pas toujours facile de cerner les contours. Rares sont les prestations qui font l’objet d’une pédagogie auprès des citoyens soit par les services de l’État (ministère de tutelle) soit par les services en charge de les mettre en place. Les politiques sociales sont croissantes mais les financements plus incertains (non pérennisation des budgets, endettement des départements, sous-estimation du coût d’une nouvelle prestation…).

Le tableau 22.1 est à étudier avec précaution : plusieurs des données reposent sur des estimations et pour les plus fiables, elles s’arrêtent fin 2010. Outre l’aspect quantitatif notable, ce tableau est à observer sous l’angle du financement qui caractérise chacune des prestations. Bon nombre d’entre elles, relèvent de la solidarité nationale donc n’appellent pas à une contribution préalable de l’allocataire. Pour autant, des participations sont envisagées pour l’APA ou le RSA (forfait logement).

Sans pouvoir être exhaustif, il faut pourtant ajouter à ces prestations les mesures nouvelles qui ont composé les politiques sociales catégorielles et dont le tableau 22.2 présente l’essentiel.

1. LA PROTECTION SOCIALE À L’ÉPREUVE DE LA CRISE FINANCIÈRE

La mise à l’épreuve du système de protection sociale français en 2008 et 2009 a permis de protéger les personnes les plus vulnérables, potentiellement confrontées à une rupture de contrat de travail ou bénéficiant des minima sociaux. Au coeur de la crise, le Gouvernement engage un plan de relance de 26 milliards d’euros (tableau 22.3) et en confie le pilotage à Patrick Devedjian.

La crise a permis de mesurer l’efficience du périmètre de sécurité qui caractérise notre système de protection sociale en cas de turbulences économiques. Néanmoins, les premières failles ont été ressenties en 2010, avec un nombre considérable de chômeurs en fin de droits du régime chômage. On peut supposer que l’économie va connaître, dans les mois à venir, les conséquences post-crise, écartant de l’emploi de plus en plus de salariés. Dès sa prise de fonction, le Gouvernement Ayrault est confronté à une succession de plans sociaux (PSA Peugeot, Air France, entreprise Doux…). L’affaire Arcelor Mittal (automne 2012) a révélé qu’un tel dossier ne peut pas être traité sur la scène guère attribuée aux politiques, d’autant plus si le leader syndical excelle par son charisme.

Tableau  22.1.  Les  nouvelles  prestations  depuis  1998

Cliquer sur l’image pour l’ouvrir en pleine taille

2. LE CINQUIÈME RISQUE ET LA RÉFORME DE LA DÉPENDANCE

Avec un gain de 15 ans d’espérance de vie en moyenne depuis 1950, les retraités consomment à juste titre une large part de la retraite à laquelle ils ont contribué. « La retraite est devenue de plus en plus un droit à la vie après le travail et le sera un peu plus à l’avenir(1)» observe Robert Castel. Pour les « mieux portant » après 60 ans et ceux ayant connu un départ à la retraite à 55 ans (régimes spéciaux), le temps de cotisation peut être identique au temps du bénéfice de celle-ci. Ces données sont d’autant plus à prendre en compte que, selon les prévisions, une naissance sur deux aujourd’hui, sera potentiellement concernée par une vie de centenaire. En plus des pensions de retraite, il s’agira de financer la dépendance supposée des retraités avançant dans l’âge.

Tableau  22.2.  Les  nouvelles  mesures  depuis  1998  par  politiques  catégorielles  (montants  arrêtés  en  mai  2012)

Cliquer sur l’image pour l’ouvrir en pleine taille

Tableau  22.3.  Les  principales  mesures  sociales  du  plan  de  relance

Cliquer sur l’image pour l’ouvrir en pleine taille

La canicule de l’été 2003 a cristallisé toutes les requêtes en faveur des personnes âgées isolées et/ou dépendantes. La création de la journée de solidarité (lundi de Pentecôte) et de sa caisse afférente, la CNSA, a engagé une réflexion sur la création d’un cinquième risque « dépendance » venant s’ajouter aux risques maladie, famille, vieillesse et accidents du travail de la sécurité sociale.

En avril 2008, une consultation des partenaires sociaux, des collectivités territoriales et des associations est conduite par le ministère de la solidarité sur le thème de la dépendance, mais le dossier stagne. La commande du chef de l’État, dès son arrivée, d’entreprendre l’instauration d’une modification du système de protection sociale perd son rang dans les priorités gouvernementales. Le 12 juillet 2010, lors d’un entretien télévisé, le chef de l’État indique que l’ultime dossier de son mandat sera celui du financement de la dépendance. Peu de temps après, la commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale remet son rapport sur ce thème. Les auteurs préconisent les pistes suivantes :

  • la souscription d’une assurance obligatoire dès 50 ans contre la perte d’autonomie ;
  • la récupération sur succession pour les bénéficiaires de l’APA possédant un patrimoine de plus de 100 000 E et n’ayant pas opté pour le versement de l’allocation à taux réduit (50 %) ;
  • la hausse de la CSG pour les pensions ;
  • la participation à la journée de solidarité des catégories jusqu’ici exemptées : artisans, agriculteurs, professions libérales… (cf. fiche 19).

Nous l’avons déjà évoqué, la réforme de la dépendance est en jachère, le dossier est à risque. Le Gouvernement Ayrault s’est engagé sur ce dossier mais sans révéler la moindre proposition. Celle du candidat « Hollande » de doubler le montant de l’APA laisse sceptique, tant pour son coût que pour son insuffisance au regard des besoins.

Quelle que soit la mesure retenue pour financer la dépendance, celle-ci abondera – dans un premier temps – la caisse nationale de solidarité à l’autonomie. Si cette dernière demeure l’entité administrative et financière de la dépendance, il faudra la doter de pouvoirs nettement plus larges, en particulier d’autorité envers les services déconcentrés et les conseils généraux. Enfin, l’évolution de ce dossier conduira peut-être à ré-envisager la dichotomie entre les personnes âgées et les personnes handicapées voire entre dépendance et handicap.

Les gouvernements sont contraints de prendre en compte l’évolution démographique et sociale de la population. Pour autant, l’anticipation n’est guère au coeur des choix politiques. Il est dû à des gouvernements peu enclins à le faire au cours de leurs mandats, tant il s’inscrit sur le long terme. L’électorat est toujours plus sensible à l’immédiat. Les propositions applicables à long terme sont mésestimées par les citoyens.

3. DE L’ÉTAT-SOCIAL À L’ÉTAT INVESTISSEUR

La protection sociale doit tendre vers de nouvelles options, en complétant sa finalité actuelle par la prévention des aléas individuels. Autrement dit, la protection passive doit s’acheminer vers une protection active. Le soutien à l’autonomie des citoyens est indispensable, d’autant que les parcours ne sont plus linéaires, homogènes. Il faut prendre en compte à présent les parcours de vie dits « biographiques ».

Parce que « les protections sociales sont fondées sur les assurances sociales, conçues à l’origine pour protéger les ouvriers industriels peu qualifiés ayant un contrat à durée indéterminée, le plus souvent dans les secteurs industriels ou de services classiques, s’avèrent mal adaptées pour protéger des parcours professionnels plus mobiles, plus chaotiques, souvent plus précaires, typiques de la nouvelle économie(2). »

Avant d’explorer les préconisations en faveur d’un état investisseur, il est proposé de survoler quelques points de vue sur la prise en compte imparable des nouveaux parcours.

Pour Anne-Marie Guillemard, universitaire :

« La protection sociale ne peut plus se contenter d’indemniser le risque, une fois survenu. Elle doit intervenir de manière préventive afin de limiter les pertes de capacité. Ce qui suppose de développer ce qu’on appelle, les « politiques du cours de vie », non plus segmentées par l’âge, mais basées sur la notion dynamique de parcours et offrant des espaces de choix pour les individus. Voilà pourquoi, plutôt qu’un affaiblissement généralisé de l’État social, la plupart des auteurs préfèrent évoquer son redéploiement. Emerge une nouvelle figure de l’État social, qui est d’abord « investisseur social » […] ce qui est essentiel, c’est l’entretien du capital humain(3). » Dans cette même idée et avec un terme à la racine anglicisée, Marc de Montalembert, professeur en politiques sociales à Paris XII, fait état d’actions renforçant le parcours biographique à partir des « capabilités » des individus.

Pour le sociologue Alain Ehrenberg :

« La seule protection à l’égard des risques ne suffit plus, il faut faire évoluer l’idée en plaçant l’accent sur le concept de capacité : il s’agit d’aider les gens à s’aider eux-mêmes, les rendre capables de saisir des opportunités en les aidant à entrer dans la compétition. Je plaide pour une politique de l’autonomie, c’est-à-dire une politique centrée sur la capacité d’agir des personnes et sur leur pouvoir de faire des choix personnels(4). »

La parole des politiques abonde aussi en ce sens, par la voix de Michel Dinert, président (PS) du conseil général de Meurthe-et-Moselle et président de l’Odas :

« Il faut passer d’une logique sociale à une logique de développement social, ne plus se contenter de réponses spécifiques et sectorielles pour les personnes fragilisées, mais favoriser l’épanouissement des individus par leur revitalisation éducative, relationnelle, civique, à partir des territoires dans lesquels ils vivent(5). »

a Des politiques sociales tournées vers l’avenir

Force est de constater que les politiques sociales interviennent – le plus souvent – une fois le risque advenu et parfois, lorsque les individus sont fragilisés voire appauvris. L’efficience des politiques sociales n’est guère concluante, déclenchant à la fois scepticisme et une somme de questions sur le coût supporté par la société. Pour le chercheur Bruno Palier, il serait plus judicieux d’aborder les politiques sociales par les coûts sociaux évités que ceux subis. Pour cela, il faudrait « préparer plutôt que de réparer, de prévenir, de soutenir, « d’équiper » les individus, et non pas de laisser jouer le marché puis d’indemniser (plus ou moins bien) les perdants(6) ».

Pour ce faire, la création d’un service public de la petite enfance – inscrit dans le projet socialiste de 2007 et prévu par le Gouvernement Ayrault – vise deux objectifs. D’abord, le développement de places en crèche doit permettre une socialisation primaire et des conditions d’apprentissages favorables de nature à préparer convenablement l’avenir. Ensuite, il faut permettre aux mères de concilier vie familiale et vie professionnelle en sécurisant leur place sur le marché du travail sans sacrifier leur carrière sinon des points de retraite. Cette orientation politique doit mener parallèlement une reconsidération du système scolaire qui doit réduire la sortie prématurée des rangs de l’Éducation nationale et permettre un maintien le plus long possible.

Enfin, la formation professionnelle doit aussi être renforcée en termes de qualification, d’évolution de carrière et de conditions de vie à l’âge de la retraite. Outre ces trois chantiers, Bruno Palier n’est pas économe sur les propositions :

« Réaménagement des congés parentaux, promotion scolaire pour tous, investissement dans la recherche et l’éducation, création d’emplois de qualité dans les services à la personne, amélioration des conditions de travail, réduction des disparités salariales, autonomie et apprentissage permanent dans les entreprises, formation et requalification professionnelle pour tous et tout au long de la vie, garantie de revenu élevée sans perte de droits social en période de recherche d’emploi et de requalification, telles sont les pistes ouvertes par la stratégie d’investissement social(7). »
Le système français de minima sociaux (fin 2009)
(définitions du ministère du travail, de l’emploi et de la solidarité)
Le revenu de solidarité active (RSA), entré en vigueur le 1er juin 2009, s’est substitué, pour sa partie socle, au revenu minimum d’insertion (RMI) et socle majoré à l’allocation de parent isolé (API). Il garantit des ressources minimales à toute personne âgée d’au moins 25 ans ou assumant la charge d’au moins un enfant né ou à naître. Il complète également les revenus d’activité des travailleurs aux ressources modestes. 
Le RSA jeunes concerne les jeunes actifs âgés de 18 à 25 ans sans enfant à charge, sous condition préalable d’activité professionnelle (l’équivalent de deux années travaillées au cours des trois dernières années).
L’allocation de parent isolé (API), créée en 1976, s’adressait aux personnes sans conjoint assumant seules la charge d’enfant(s) à naître, enfant de moins de trois ans ou, dans certains cas, de trois ans ou plus.
L’allocation de solidarité spécifique (ASS), instaurée en 1984, est une allocation de chômage s’adressant aux chômeurs ayant épuisé leurs droits à l’assurance chômage, et qui justifient d’au moins cinq années d’activité salariée au cours des dix dernières années précédant la rupture du contrat de travail.
L’allocation équivalent retraite de remplacement (AER-R), créée en 2002, est une allocation de chômage destinée aux demandeurs d’emploi âgés de moins de 60 ans, qui totalisent 160 trimestres de cotisation à l’assurance vieillesse.
L’allocation temporaire d’attente (ATA), créée en 2005, est une allocation de chômage qui remplace l’allocation d’insertion (AI) de 1984 pour les entrées dans le dispositif depuis novembre 2006. Elle est réservée aux demandeurs d’asile, apatrides, anciens détenus libérés, salariés expatriés non couverts par l’assurance chômage, ainsi qu’aux bénéficiaires de la protection subsidiaire ou temporaire et aux victimes étrangères de la traite des êtres humains ou du proxénétisme.
L’allocation aux adultes handicapés (AAH), instituée en 1975, s’adresse aux personnes handicapées ne pouvant prétendre ni à un avantage vieillesse ni à une rente d’accident du travail.
L’allocation supplémentaire d’invalidité (ASI), créée en 1957, s’adresse aux titulaires d’une pension d’invalidité servie par le régime de Sécurité sociale au titre d’une incapacité permanente.
Les allocations du minimum vieillesse (ASV et ASPA) : l’allocation supplémentaire vieillesse (ASV), créée en 1956, s’adresse aux personnes âgées de plus de 65 ans (60 ans en cas d’inaptitude au travail) et leur assure un niveau de revenu égal au minimum vieillesse. En 2007, l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA) entre en vigueur et se substitue à l’ASV pour les nouveaux entrants.
Le revenu de solidarité (RSO), créé en décembre 2001 et spécifique aux départements d’outre-mer (DOM), est versé aux personnes d’au moins 50 ans, bénéficiaires du RMI depuis au moins deux ans, qui s’engagent à quitter définitivement le marché du travail. À partir du 1er janvier 2011, le RSA s’applique dans les DOM et la condition d’âge pour le RSO est portée à 55 ans.

Notes

Note 01 « Retraites : l’ère de la complexité », tribune sous la plume de Robert Castel, in Le Monde du 20-21 juin 2006. Retour au texte

Note 02 Bruno Palier, « État-providence et investissement social » in Les cahiers français n° 358, septembre-octobre 2010, La documentation française. Retour au texte

Note 03 Actualités sociales hebdomadaires n° 2590-2591 du 9 janvier 2009. Retour au texte

Note 04 Le Monde du 25-26 avril 2010. Alain Ehrenberg est l’auteur de La société du malaise (Odile Jacob, 2010) et La fatigue d’être soi (Odile Jacob, 1998). Retour au texte

Note 05 « L’action sociale dans la tourmente », ASH n° 2590-2591 du 9 janvier 2009. Retour au texte

Note 06 Ibid. Retour au texte

Note 07 Ibid. Retour au texte

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