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Les comptes de la protection sociale en 2012

Publié le 01/03/2013 • Par Dunod Éditions • dans : Fiches de révision

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EN DÉPIT du déficit structurel de la sécurité sociale dont les seuils d’alerte ont atteint 20,3 et 24 milliards d’euros en 2009 et 2010, cette dernière conserve son organisation paritaire, son corpus de prestations sociales originelles qu’elle a élargi entre 1998 et 2012. Les recettes proviennent des cotisations liées au travail, agrégées d’impôts et de taxes telles que la cotisation sociale généralisée CSG (créée en 1991 sous le Gouvernement Rocard) et la contribution au remboursement de la dette sociale, CRDS (créée en 1996 sous le Gouvernement Juppé). En 2002, ce type de financement (taxes additives) représentait 30,4 % des recettes de la sécurité sociale. Il convient d’adjoindre aux comptes de la sécurité sociale ceux de l’Unedic dont les déficits sont aussi récurrents. Ces deux organismes composent en grande partie la protection sociale en plus « des institutions de protection complémentaire, des services de l’État et des collectivités versant les minima sociaux, aide sociale, etc. »

L’assainissement des comptes publics de la sécurité sociale n’échappe pas aux plans de redressement au titre de l’Ondam (objectif national des dépenses d’assurance maladie) ni au projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFLSS) par le Parlement en discussion généralement à l’automne.

La branche maladie de la sécurité sociale, la plus déficitaire (– 9,5 milliards en 2011 et – 19 milliards selon les prévisions pour 2020) nécessite des ajustements dont l’assuré est rarement épargné. Cela se traduit par l’augmentation du ticketmodérateur (réforme de l’assurance-maladie en 2004) ou le déremboursement de certains médicaments. Ce mouvement est qualifié de « remarchandisation des besoins », au sens du déplacement qu’il opère sinon oblige vers l’assurance privée.

Mais l’option plus participative de l’assuré atteint vite ses limites pour deux raisons majeures :

  • les économies engrangées peuvent paraître insignifiantes au regard du déficit ;
  • de telles mesures ne peuvent être conduites de façon répétitive et surtout en période de crise financière.

Dès lors, le défi est lourd et la situation antinomique, puisqu’il s’agit de maintenir les droits de l’assuré sans le faire contribuer davantage. Quid de la dette et de sa dérive abyssale ?

La politique du Gouvernement Fillon au cours de l’année 2009 illustre assez bien cette ambivalence voire cette schizophrénie. Confronté à la crise financière, le Gouvernement augmente des prestations (AAH) et accorde des primes supplémentaires (doublement de la prime de Noël en 2009), assouplit le système d’assurance-chômage (une seule catégorie et indemnisation plus rapide) et crée une allocation exceptionnelle de crise d’une durée de 6 mois pour les chômeurs en fin de droits au terme de l’année 2010.

Aussi surprenant que cela puisse paraître, la crise économique a un effet protecteur contre des mesures réductrices de droits sociaux ou les velléités d’augmentation des cotisations et des taxes (projet de TVA sociale). Autrement dit, la crise peut suspendre l’ensemble des projets gouvernementaux visant à ponctionner le portefeuille des ménages ou à abroger des droits fiscaux. Mais ce constat et ce satisfecit ne font que décaler les mesures financières drastiques auxquelles l’assuré ne peut guère échapper ultérieurement (cf. fiche 22).

1. DES TENTATIVES D’ASSAINISSEMENT MARGINALES

Au cours des dernières années, les gouvernements en place depuis 2002 ont agi dans l’idée de contenir les dépenses de la protection sociale selon deux modes d’intervention : une charge supplémentaire pour l’assuré et le contrôle de celui-ci.

a. La franchise médicale

Instaurée en janvier 2008 et présentée comme une source de financement pour la dépendance (50 E par an par assuré dont 0,50 E par boîte de médicaments, par acte para-médical…), la franchise médicale n’a convaincu ni les acteurs sociaux, ni les usagers. Le décompte des recettes est ardu, au point d’en ignorer si le gain annuel estimé initialement à 850 millions d’euros est effectif. La branche vieillesse, dont la trésorerie est plus que menacée, est confrontée au déséquilibre du rapport actifs-inactifs. La part croissante des inactifs explique en partie le déficit, mais le vieillissement de la population dans son rapport aux soins ne doit pas être occulté (prise en charge de pathologies lourdes, augmentation du nombre de malades relevant de l’affection de longue durée…).

b. L’instauration d’un jour de carence pour les fonctionnaires

Les parlementaires se sont longuement affrontés sur les orientations du Gouvernement Fillon en 2011 concernant les jours de carence en cas de maladie. Initialement, les salariés du privé devaient se voir imputer quatre jours de carence au lieu de trois. C’est finalement la fonction publique qui est la cible du Gouvernement, créant un jour de carence en cas de maladie, sachant qu’il n’en existait pas jusqu’à présent.

c. La lutte contre la fraude

Depuis 2006, un arsenal législatif s’est constitué pour lutter contre la fraude aux prestations sociales. La délégation nationale à la lutte contre la fraude (DNLF) coordonne les services de l’État, les organismes de sécurité sociale, de gestion de l’assurance-chômage et les institutions de retraite complémentaire. La fraude correspond à « toute irrégularité, acte ou abstention ayant pour effet de causer un préjudice aux finances publiques commis de manière intentionnelle » (circulaire NOR JUSD0913090 C du 6 mai 2009).

Depuis 2010, la fonction publique expérimente pour deux ans, la contre-visite des arrêts maladies. Elle concerne les arrêts de moins de six mois, ne s’inscrivant pas dans une des catégories de maladie longue durée. La détection d’une fraude peut conduire à une suspension des indemnités sinon à un versement réduit de moitié.

Les chiffres sur la fraude émanent de la caisse nationale d’allocations familiales (CNAF) et sont très faibles au regard du financement global. En 2009, 11 733 cas de fraudes ont été recensés contre 9 397 en 2008, cela correspond à une perte financière de 85,6 millions d’euros, soit 0,1 % des 72 milliards d’euros consacrés aux prestations sociales par an(1). Le RSA représente 50 % des cas de fraudes et l’allocation logement à caractère social 26 %. Un rapport parlementaire(2) de juin 2011, estime la fraude aux prestations sociales entre 2 et 3 milliards d’euros. Cependant, le travail illégal (non déclaré) est celui dont le manque à gagner pour les caisses de la sécurité sociale et de l’Unedic est le plus important, il représenterait entre 13,5 et 15,8 milliards d’euros. Cette lourde facture inspire à l’auteur du rapport l’idée de créer « un « FBI » de la fraude sociale(3) ».

Le 15 novembre 2011, le Président de la République dénonce, dans un discours à Bordeaux, la fraude aux prestations sociales et promet la future installation d’un Haut conseil du financement de la protection sociale. En attendant, la loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) 2012 consacre une large place au renforcement de la lutte contre la fraude.

Outre le volet financier, le contrôle peut s’effectuer sur le comportement de l’allocataire (chômage et RSA) dans son rapport aux démarches d’insertion. Si la surveillance est délicate en amont, elle l’est plus encore en aval. En effet, le contrôle des usagers bénéficiant d’une allocation à laquelle une démarche d’insertion est associée n’est pas sans impasse. Ainsi, le RMI n’a jamais fait l’objet de sanctions malgré l’article 14 de la loi du 1er décembre 1988 instaurant le RMI, qui stipule que :

« Le versement du RMI est subordonné à la signature d’un contrat d’insertion. Ce versement peut être suspendu si du fait de l’intéressé et sans motif légitime, le contrat ne peut être établi ou que la commission locale d’insertion ne peut donner son avis. »

Le contrôle des chômeurs et l’obligation de répondre aux annonces proposées n’ont pas eu d’effets aussi dévastateurs que le prévoyaient les opposants de l’époque. Cette approche empruntée le plus souvent à la culture anglosaxonne se transpose difficilement dans l’hexagone. D’une part, parce que la « contre-partie » à une allocation n’est pas inscrite dans les textes et que l’attribution non restrictive d’une prestation ne nécessite pas une justification aiguë, comme c’est le cas en Angleterre. Curieuse démarche que celle de vouloir appliquer les sanctions d’un système résiduel (régime libéral-résiduel) propre au Royaume-Uni, alors que notre système (conservateur-corporatiste) tend à couvrir substantiellement et jusqu’à l’amélioration de la situation de l’assuré. S’agissant du RSA, les conseillers généraux ont du mal à gérer l’ambivalence de notre système qui se veut solidaire mais qui peut aussi exclure les plus démunis, en les privant du RSA. Il est très délicat de faire subir à des personnes en recherche d’emploi, les conséquences de la conjoncture économique et les difficultés de l’État à les résorber.

Eu égard à ces éléments, la philosophie initiale et originelle de la sécurité sociale telle qu’elle a été conçue au sortir de la guerre (1945) et avec le complément que fut la création de l’Unedic (1958), n’a pas été remise en cause ni profondément modifiée durant la période qui nous intéresse. Certes, il y a eu un élargissement des recettes (CSG, CRDS) et des ajustements que nous avons succinctement énoncés, mais qui maintiennent l’édifice de notre régime dit « conservateur-corporatiste ». Autrement dit, il n’y a pas eu de rupture, sinon d’atomisation du système redistributif, celui-ci conserve deux principes majeurs ; la solidarité et l’universalité. Les critiques déplorant l’affaiblissement d’un État social font l’économie de confronter le système de protection sociale aux mutations et aux contraintes qui interrogent aujourd’hui sa pérennité. Hélène Strohl rappelle que :

« Le système de protection sociale a été construit pour une population homogène, stable professionnellement et familialement, des adultes qui exerçaient une seule profession dans leur vie, qui déménageaient peu, ne divorçaient pas, n’avaient pas d’enfants de plusieurs lits, qui conservaient leur emploi, qui ne partaient pas à l’étranger, qui ne venaient pas de l’étranger vivre en France(4) ».

C’est un truisme que d’évoquer l’apogée de la protection sociale durant les Trente glorieuses et son assise technique durant les « Trente piteuses » (Fourastié). Les « Trente frileuses(5) » (Legendre) révèleront ou pas, le courage politique. Il faut avoir en tête que des dossiers comme ceux de la retraite, la santé, la dépendance devront être régulièrement réformés, affirmer l’inverse est plus qu’une erreur de langage.

La sécurité sociale reste un rempart contre les aléas de la vie sociale, familiale et sanitaire, les fameux « lendemains » du travailleur tel que l’écrivait l’ordonnance de 1945 instituant la sécurité sociale. Ce rempart s’illustre aussi face aux politiques essayant de modifier les règles sinon de les circonscrire. Il est très difficile voire impossible pour les Gouvernements successifs de revenir sur de tels acquis. Les différentes tentatives de part et d’autre ont avorté à peine le débat enclenché, et si la mesure est votée parfois, son espérance de vie est ridicule.

Les quelques exemples ci-dessous en sont l’illustration :

• 1998. Le Gouvernement Jospin tente la mise sous condition de ressources des allocations familiales, mais le recul est immédiat. La loi du 19 décembre 1997 est abrogée par celle du 23 décembre 1998 (en octobre 2010, Jacques Attali, dans son rapport sur la libéralisation de la croissance proposait d’y revenir).

• 2004. Le Gouvernement Raffarin tente de remettre en cause la durée indéterminée du RMI, par une obligation d’insertion pour les allocataires (projet du RMA), à défaut la menace d’une suspension de l’allocation est brandie. La mesure est un échec, elle supposait que non seulement l’emploi soit au rendez-vous et que les entreprises soient parties prenantes du « pseudo-contrat » du RMA, ce qui n’a pas été le cas.

• 2006. Le Gouvernement de Villepin modifie les règles du contrat de travail par la création du contrat nouvelle embauche (CNE) puis du contrat première embauche (CPE). Ce dernier intègre une période d’essai de deux ans, une indemnisation chômage à partir du quatrième mois si un licenciement intervient. La situation est peu banale, dans une allocution télévisée le soir même du vote parlementaire, Jacques Chirac en demande la non-application.

• 2008. Le Gouvernement Fillon tente de modifier les règles du financement de la carte famille nombreuse à la SNCF, alors que cette dernière affiche des comptes excédentaires. Là encore, le dossier est très vite classé.

• 2010. Le même Gouvernement renonce à la suppression de la demi-part fiscale pour les parents dont les enfants perçoivent l’APL.

Si ces inflexions gouvernementales trouvent leur source dans l’impopularité qu’elles engagent, elles ne sont pas les seules à participer de la sauvegarde du système de protection sociale. Ainsi, ce dernier ne rencontre pas beaucoup d’érosion, du fait de sa gouvernance qui repose sur une organisation paritaire (État, employeurs, syndicats). Seule la branche maladie fait exception à cette organisation depuis le départ du patronat en 2000. Pour le reste, le Gouvernement n’est pas seul décisionnaire(6) à la table de l’Unedic et de la sécurité sociale. De plus, le Parlement est invité à se prononcer (depuis 1996) sur le financement N + 1 de la sécurité sociale au titre de la loi de financement de la sécurité sociale.

d. La décollectivisation

Pour le sociologue Robert Castel, la protection contre les risques (maladie, vieillesse, accident…) est une grande réussite, mais le changement réside dans la « décollectivisation » des protections dite de « l’individualisation ». Auparavant, les régulations et/ou les négociations collectives s’effectuaient entre les partenaires sociaux et l’État, ces deux acteurs pouvant être l’un et l’autre force de proposition dans une dualité non négligeable. Ce rapport de force était en faveur de populations homogènes, qui le sont de moins en moins aujourd’hui et dont les parcours sont plus flexibles, incertains, faisant dire à Anne-Marie Guillemard que « les individus connaissent des transitions multiples au cours de leur existence entre éducation, activité et inactivité(7) ».

Cette « décollectivisation » est flagrante dans l’entreprise et dans les trajectoires professionnelles. Elle explique en partie les nouveaux rapports sociaux, le salarié considérant ses pairs comme des ennemis potentiels et non plus des alliés. Le maintien de son emploi peut passer par la maîtrise, voire l’anéantissement de son voisin. Le cinéaste Gosta-Gavras a parfaitement illustré cette situation dans son film Le couperet : un cadre au chômage, spécialisé dans l’industrie du papier, décide d’éliminer physiquement les personnes avec lesquelles, il est en compétition pour un poste de cadre.

Le travail continue d’intégrer l’individu, mais paradoxalement désintègre le collectif et l’appartenance à l’esprit d’entreprise. Pour l’essayiste Pascal Bruckner, l’individualisation du salarié, du citoyen, de l’humain s’apparente à la gestion d’une petite entreprise pour chacun d’entre nous.

D’autre part, la militance syndicale a perdu de sa notoriété et peut-être de son aura ? Le nombre d’adhésion à une centrale syndicale se réduit et les secrétaires généraux sont confrontés à des marges de manoeuvre plus minces en termes de négociations sur l’ensemble des réformes. Au point de paraître timides sinon complaisants avec le Gouvernement, ce qui a pour conséquence la discorde avec les bases militantes qui engagent des actions « musclées » non validées par la centrale et son leader. Les dissensions se sont fait jour s’agissant de la réforme des régimes spéciaux en 2007 et celle des retraites en 2010. L’appauvrissement de la force syndicale peut susciter l’émergence de l’intersyndicale même si cette alliance demeure le plus souvent précaire dans la durée.

2. L’EMPIÉTEMENT DU SYSTÈME ASSISTANCIEL SUR LE SYSTÈME ASSURANCIEL

La massification des allocataires de la protection sociale concerne pour une large part, un public exonéré en amont de toute contribution (prestations dites non contributives). Le choix a été fait avec l’API (1974), l’AAH (1975) et le RMI (1988) d’adjoindre aux cotisations sociales, le financement de la protection sociale par l’impôt au titre de la solidarité nationale. Au point qu’aujourd’hui, le système assuranciel et le système assistanciel n’ont jamais été aussi proches, ce qui traduit la nette évolution des canaux d’irrigation financière.

Pour Robert Lafore, professeur de droit public :

« De nouveaux publics apparaissent, inattendus dans la conception antérieure : il s’agit d’actifs potentiels rejetés par le marché du travail car non adaptés à des exigences et d’actifs précarisés par le développement de formes d’emploi instables, tout cela générant un « précariat » (cf. R. Castel, La montée des incertitudes, Seuil) comprenant dorénavant des personnes « fragiles », en « difficulté » ou encore « particulièrement démunies ». Le noyau des « inadaptés » éligibles à l’assistance dans les années 1970 se noie dorénavant dans une masse beaucoup plus mal définie « d’exclus »(8). »

En déléguant aux départements l’APA, la PCH et le RSA, l’État pensait alléger sa facture, mais il est à présent rattrapé par la comptabilité exsangue des conseils généraux. Dès lors, l’État doit conduire de front le maintien des cotisations sociales, une part croissante de l’impôt consacrée à la protection sociale et envisager le sauvetage « social » des départements les plus touchés par les déficits (environ une trentaine en 2010).

En résumé, les allocations contributives sont à présent distancées par celles non-contributives, le grand écart financier n’en est que plus complexe et perméable à toutes les précarités socio-économiques.

a Les comptes de la sécurité sociale

Les modes de financement de la protection sociale n’ont guère changé depuis 1998, ne permettant pas d’engranger de nouvelles recettes, sauf à bénéficier d’une conjoncture économique favorable – comme ce fut le cas en 2000-2001 et en 2007 – ou à augmenter l’impôt sinon à en créer un (la contribution additionnelle de solidarité pour l’autonomie).

Les chiffres de la sécurité sociale sont en alerte depuis plusieurs années. Les explications sont multiples, le nombre d’allocataires en est une des causes. En 14 ans, notre système de protection sociale a créé six nouvelles prestations (cf. fiche 22), absorbant environ 6 millions de personnes nouvellement prises en charge. Les tableaux 21.1 et 22.1 permettent d’identifier cette évolution et d’observer que la stagnation ou l’assèchement quantitatif n’est guère dominant.

 

Tableau  21.1.  Déficits  du  régime  général,  de  la  branche  assurance-maladie,  famille  et  vieillesse

Cliquer sur l’image pour l’ouvrir en pleine taille

Pour réduire le déficit de la sécurité sociale, les pistes sont nombreuses : rationalisation des dépenses, développement d’une politique de prévention, limitation des entrées dans le régime des affections de longue durée (ALD), désengagement du régime obligatoire de l’optique, du dentaire, glissement de la charge des indemnités journalières du régime général vers les entreprises. L’impopularité de telles mesures a favorisé l’absence de propositions de l’ensemble des candidats aux élections présidentielles de 2012. Comme l’exprime Mathias Matallah, du cabinet conseil Jalma :

« Le financement de la santé, c’est un sujet que les politiques n’aiment pas. C’est plus compliqué que la réforme des retraites, et il n’y a que des coups à prendre(9). » Si le Haut conseil du financement de la protection sociale institué par décret en mars 2012 n’a pas encore été force de propositions jusqu’à présent, la Cour des comptes s’en est chargée en septembre 2012. Dans un rapport consacré à la sécurité sociale, les magistrats financiers proposent d’améliorer les comptes de celle-ci en s’attelant aux transports ambulanciers (3,5 milliards de dépenses par an) et en renforçant la contribution financière des retraités (suppression de l’abattement fiscal de 10 % sur les pensions, nivellement du taux de CSG sur celui des salariés, c’est-à-dire, 7,5 % au lieu de 6,6 % actuellement pour les retraités).

Thèmes abordés

Notes

Note 01 Actualités sociales hebdomadaires n° 2695 du 4 février 2011. Retour au texte

Note 02 Rapport d’information n° 3603 sur la lutte contre les fraudes, Commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale, présenté par Dominique Tian, député, juin 2011. Retour au texte

Note 03 « Les députés veulent créer un "FBI" de la fraude sociale » in Le Monde du 23 juin 2011. Retour au texte

Note 04 Hélène Strohl, L’État social ne fonctionne plus, Albin Michel, 2008. Retour au texte

Note 05 « Après les trente glorieuses et les trente piteuses, les trente frileuses ? » in Le Monde du 1er décembre 2010. Retour au texte

Note 06 Lire à ce sujet Bruno Palier, « Le système français de protection sociale : architecture et évolutions », in Les Cahiers français n° 330, janvier-février 2006, La documentation française. Retour au texte

Note 07 Anne-Marie Guillemard, Où va la protection sociale ? PUF, 2008. Retour au texte

Note 08 « L’État-providence : quel équilibre entre assurance et assistance ? » in « La protection sociale : quels débats ? Quelles réformes ? » Les cahiers français 358, septembre-octobre 2010. Retour au texte

Note 09 « Le trou de la « Sécu », urgence oubliée de la campagne » in Le Monde du 23 mars 2012. Retour au texte

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