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La justice des mineurs

Publié le 01/03/2013 • Par Dunod Éditions • dans : Fiches de révision

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LA DÉLINQUANCE des mineurs a traversé avec peu de discrétion la période qui nous intéresse. Les gouvernements successifs ont la plupart du temps réagi en fonction de l’actualité et de la prédominance des mineurs délinquants – parfois dits juvéniles – impliqués dans des faits de violences. Quelle que soit la gouvernance politique, la tendance entre 1998 et 2002 s’est orientée vers l’enfermement ou la rétention des mineurs (centre éducatif renforcé et centre éducatif fermé), ou de façon plus volontaire pour les intéressés (fin des années 2000) avec les établissements publics d’insertion de la défense (EPIDE). À partir de 2002 et sous l’effet des présidentielles de cette même année, l’ordonnance de 1945 relative à l’enfance délinquante est révisée régulièrement pour durcir le volet pénal (établissement pénitentiaire pour mineurs) jusqu’à la création au 1er janvier 2012 du tribunal correctionnel pour mineurs, qui tend à rapprocher la justice des mineurs de celles des majeurs. À elle seule, l’année 2012 a vu cinq textes de lois révisant l’ordonnance de 1945.

À peine composé, le Gouvernement Jospin s’attelle à l’aspect préventif de la délinquance. Il organise un colloque à Villepinte (24 et 25 octobre 1997) intitulé Des villes sûres et des citoyens libres, qui impulse la création du Conseil de sécurité intérieure (CSI), chargé de définir les orientations générales de la politique de sécurité du Gouvernement. Au cours du premier trimestre 1998, deux rapports sont rendus publics. Le premier, rédigé par les députés Christine Lazerges et Jean-Pierre Balduyck, s’intitule Réponses à la délinquance des mineurs. Le second émane des Inspections générales des affaires sociales, des services judiciaires et de l’administration, il porte sur la création en 1997 des unités à encadrement éducatif renforcé (UEER). Jacques Toubon, Garde des Sceaux en 1996 en est l’instigateur.

En 1998, Élisabeth Guigou, ministre de la Justice, convertit les UEER en centres éducatifs renforcés (CER). L’éducatif supplante l’approche musclée de l’encadrement telle que les UEER l’envisageaient. Il s’agit de privilégier une dominante éducative renforcée et non disciplinaire, mais comme le fait remarquer Thierry Goguel d’Allondans(1), la confusion de ces établissements demeure du fait de la proximité sémantique. Un an plus tard (27 janvier 1999), le CSI valide la création de centres de placement immédiat (CPI) pour les mineurs délinquants les plus difficiles et pour lesquels l’éloignement immédiat de leur milieu de vie est décidé par un juge des enfants. Outre des recrutements supplémentaires (greffiers spécialisés, juges des enfants…), le Gouvernement envisage de porter à 100 le nombre de CER au lieu de 77 à cette époque.

Le nouveau Gouvernement faisant suite à l’élection de Jacques Chirac ne tarde pas à durcir les mesures vis-à-vis des mineurs en délicatesse avec la justice. Le ministre de la justice, Dominique Perben, est prolixe en matière législative avec deux lois en deux ans visant à compléter les réponses en matière de prise en charge des mineurs.

La loi d’orientation et de programmation pour la justice (dite loi Perben 1) du 9 septembre 2002, intègre les mesures suivantes :

  • création des centres éducatifs fermés « de très petite taille, destinés à accueillir 6 à 10 jeunes seulement, qui seront encadrés par des éducateurs. Ils suivront un programme à très fort contenu éducatif dirigé vers leur insertion(2) » ;
  • création des établissements pénitentiaires pour mineurs (EPM) ;
  • détention provisoire pour les 13-16 ans ;
  • abaissement de la responsabilité pénale à dix ans avec les sanctions éducatives ;
  • comparution à délai rapproché.

Nathalie Dollé, journaliste et auteur de l’ouvrage Faut-il emprisonner les mineurs ?(3) écrit :

« La loi de 2002 réorganise les tâches : dorénavant, les surveillants et les éducateurs travailleront ensemble dans les Établissements pénitentiaires pour mineurs (EPM). Autant dire que le ministre Perben a brisé un tabou moderne en rapprochant l’eau et le feu. Une frontière symbolique est tombée : « l’éducation » ? Ces deux secteurs, imperméables depuis l’après-guerre, peuvent-ils collaborer ? »

La loi d’adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité (Lajec) dite loi Perben 2 du 9 mars 2004 prévoit :

  • une nouvelle peine pour les mineurs (le stage de citoyenneté) ;
  • la combinaison d’une mesure éducative avec une peine ;
  • le placement en CEF dans le cadre d’une liberté conditionnelle ;
  • la possibilité de prolonger la garde à vue des mineurs jusqu’à quatre-vingtseize heures dans le cadre de certaines procédures criminelles.

Entre temps, le ministre de l’intérieur, Nicolas Sarkozy a mis en place le 4 novembre 2003, le conseil d’orientation de l’observatoire national de la délinquance. Installé au sein de l’Institut national des hautes études de la sécurité (INHES), ce nouvel organisme – dont l’indépendance est une priorité – est composé de 27 parlementaires, élus locaux, universitaires, magistrats, avocats, économistes ou représentants des branches professionnelles de l’assurance ou des transports de fonds. Le ministre de l’intérieur annonce son intention de faire baisser la délinquance de 20 % d’ici 2006.

Le 28 juin 2006, Nicolas Sarkozy – pas encore candidat à la présidentielle – présente en conseil des ministres le projet de loi de lutte contre la délinquance. Il est examiné par le Parlement au mois de septembre. Les discussions âpres et divergentes vont ralentir l’examen du texte qui va se voir adjoindre la contestation des spécialistes de la psychiatrie sur le fichier des personnes hospitalisées d’office et sur l’assouplissement de la procédure. Ces derniers obtiennent gain de cause, le texte est allégé des propositions faites en matière d’internements psychiatriques. Au cours des discussions de ce projet de loi, le Gouvernement se saisit des conclusions de l’expertise de l’Inserm de 2005 portant sur le « trouble des conduites chez l’enfant et l’adolescent ». Le ministre de l’intérieur fait sienne l’étude sur une détection précoce des comportements marginaux voire délinquants chez les enfants de moins de trois ans. La réaction est unanime et préside à la création du collectif « Pas de zéro de conduite pour les enfants de trois ans » qui rassemble des juges des enfants, des psychologues, des pédopsychiatres et des travailleurs sociaux. Le ministre se fait spectateur des hostilités et exonère son texte d’une telle orientation.

1. LA LOI RELATIVE À LA PRÉVENTION DE LA DÉLINQUANCE

Le 5 mars 2007, la loi relative à la prévention de la délinquance est approuvée par le Parlement. Elle confère de nouvelles responsabilités aux maires. Le maire devient le coordinateur et l’animateur de la politique de prévention de la délinquance sur le territoire de sa commune. La loi lui confie les rênes de structures partenariales, telles que le conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD) pour les villes de plus de 10 000 habitants et le conseil pour les droits et devoirs des familles (CDDF) qui est une nouvelle instance. Il aura pour vocation d’être un « lieu de concertation et d’écoute pour les familles ayant des difficultés à exercer leur autorité parentale ».

a. Le partage de l’information entre les travailleurs sociaux et le maire

« Lorsqu’un professionnel de l’action sociale […] constate que l’aggravation des difficultés sociales, éducatives ou matérielles d’une personne ou d’une famille appelle l’intervention de plusieurs professionnels », il en informe le maire de la commune de résidence et le président du conseil général. Par ailleurs, dans le cas où plusieurs professionnels de l’action sociale interviennent effectivement auprès d’une même personne ou d’une même famille, la loi prévoit désormais que si « l’efficacité et la continuité de l’action sociale le rendent nécessaire », l’édile doit désigner parmi eux un coordinateur.

Le maire destinataire de données scolaires et judiciaires

Il est désormais inscrit dans la loi que les écoles, les collèges, les lycées et les établissements d’enseignement supérieur « participent à la prévention de la délinquance ».

L’intervention du maire en matière d’aide à la gestion du budget familial

L’élu a la possibilité de saisir le juge des enfants pour lui signaler les difficultés d’une famille susceptibles de justifier une mesure judiciaire d’aide à la gestion du budget familial (MJAGBF). Issue de la loi sur la protection de l’enfance, elle remplace l’ancienne tutelle aux prestations familiales.

Cinq ans plus tard, la loi sur la prévention de la délinquance n’a pas obtenu la résonance escomptée, elle a été ostracisée par l’action politique. Parmi les lacunes à l’application du texte, citons en premier lieu l’inexistence criante des conseils pour les droits et devoirs des familles (40 sont recensés en 2010), en conséquence de quoi les mesures qui découlaient de cette instance sont exsangues. D’autre part, le partage d’informations entre le maire et les travailleurs sociaux a suscité de telles méfiances et réprobations que le Gouvernement sollicite en 2010, la rédaction d’une charte déontologique. Le 2 octobre 2009, le Premier ministre lance le « plan national de prévention de la délinquance et d’aide aux victimes » prévu sur trois ans à compter du 1er janvier 2010.

2. LA RÉFORME DE L’ORDONNANCE DE 1945 SUR L’ENFANCE DÉLINQUANTE

Si le 2 mai 2006 Pascal Clément, Garde des Sceaux, annonce une réforme de l’ordonnance de 1945, c’est finalement en 2008 que Rachida Dati, aux mêmes fonctions, passe à l’action. Notons que l’ordonnance de 1945, qui consacre la primauté de l’éducatif dans le traitement des jeunes délinquants, a déjà été remaniée 31 fois en 60 ans, dont 17 fois sur les vingt dernières années. Le 15 février 2008, la ministre installe une commission restreinte chargée de formuler des propositions pour réformer « en profondeur » l’ordonnance du 2 février 1945 sur l’enfance délinquante. Présidée par André Varinard – universitaire – la commission a jusqu’à la fin de l’année pour rendre ses conclusions à partir de la commande suivante :

  • assurer une meilleure visibilité des dispositions applicables ;
  • renforcer la responsabilisation des mineurs. Pour cela, il sera examiné l’opportunité de fixer un âge de responsabilité pénale ;
  • définir des sanctions plus adaptées aux mineurs « en considération de leurs besoins et spécificités » ;
  • remettre à plat l’ensemble des mesures pénales et des sanctions ;
  • revoir dans son ensemble la procédure et le régime pénal applicables aux mineurs.

Le 3 décembre 2008, la commission Varinard remet au Garde des Sceaux son rapport sur la réforme de l’ordonnance de 1945, et fait les propositions suivantes :

  • inscription dans la loi de la majorité pénale à 18 ans, et de celle de la responsabilité pénale à 12 ans ;
  • incarcération d’un mineur, mais pas avant 14 ans, sauf en matière criminelle. Pour les mineurs de 12 à 14 ans, la commission suggère des « placements spécifiques contenants » à mi-chemin entre le foyer éducatif et le CEF ;
  • maintien de la double compétence du juge des enfants en matières civile et pénale ;
  • création d’une « sanction de placement séquentiel » pour contrer la possibilité d’emprisonnement, ou d’une « peine principale de placement sous surveillance électronique mobile » ou d’une « peine d’emprisonnement de fin de semaine » ;
  • création d’un tribunal correctionnel pour mineurs (16-18 ans multirécidivistes).

Le 16 mars 2010, la ministre de la justice présente le contenu des modifications envisagées concernant le Code de la justice pénale des mineurs, s’inspirant largement de la commission Varinard. Il n’est pas donné suite au dossier dans l’immédiat au regard du climat politique dans l’institution judiciaire peu encline à des réformes. La succession des nominations au poste de ministre de la justice (Rachida Dati, Michelle Alliot-Marie et Michel Mercier) n’a pas favorisé la stabilité des relations avec les magistrats.

De plus, le monde judiciaire (fonctionnaires d’État et avocats) a été bousculé par la réforme de la carte judiciaire et les accusations de laxisme du chef de l’État ou celles sur les responsabilités des juges dans l’affaire Laetitia (2011), au point qu’un mouvement de suspension des audiences voit le jour et se propage comme une traînée de poudre.

En février 2011, le Gouvernement tente, par la loi d’orientation et de programmation de la sécurité intérieure (dite « Loppsi 2 »), d’instaurer non seulement l’extension aux mineurs des peines planchers pour les primo-délinquants, acteurs de violences volontaires, mais aussi la convocation par le procureur de la République devant le tribunal pour enfants sans qu’il y ait une phase d’instruction par le Juge pour enfants. La réponse du Conseil constitutionnel est sans appel, il invalide treize articles sur les quarante-deux du texte initial, dont ceux concernant les mineurs.

Le 6 juillet 2011, la loi sur la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale et le jugement des mineurs est promulguée. S’agissant des mineurs, elle intègre :

  • Le dossier unique de personnalité : sous le contrôle du procureur et du juge des enfants, le DUP devrait regrouper l’ensemble des éléments relatifs à la personnalité du mineur ainsi qu’à sa situation sociale et familiale, recueillis dans le cadre des procédures pénales et d’assistance éducative. L’utilisation de ce dossier ne pourra être faite uniquement que pour les procédures suivies devant les juridictions pour mineurs.
  • Le tribunal correctionnel pour mineurs : est exclusivement tourné vers les mineurs âgés de 16 à 17 ans dits récidivistes et encourant au moins trois ans d’emprisonnement.

Entre juillet 2011 et la fin du mandat présidentiel 2007-2012, l’ordonnance de 1945 est réformée à deux reprises. Le député Éric Ciotti (UMP), déjà à l’origine de la loi sur les sanctions financières en cas d’absentéisme scolaire, « récidive » sur ce dossier, en soumettant un projet de loi visant à instaurer un service citoyen pour les mineurs délinquants. Le texte est approuvé en décembre 2011. Quelques mois plus tard, le viol et le meurtre d’une jeune fille au Chambon-sur-Lignon (Haute-Loire) par un adolescent convoque – une fois encore – une réponse législative immédiate. La loi de programmation relative à l’exécution des peines est validée en mars 2012. Elle prévoit que le chef d’établissement accueillant un mineur mis en examen ou sous contrôle judiciaire pour avoir commis un crime ou une infraction de nature sexuelle, soit informé des faits et par conséquent de la situation du jeune. À peine arrivée, la nouvelle Garde des sceaux, Christiane Taubira, indique la volonté du gouvernement d’abroger la loi créant le tribunal correctionnel pour mineurs.

3. LES ÉTABLISSEMENTS PÉNITENTIAIRES POUR MINEURS (EPM) ET LE DISPOSITIF « DÉFENSE 2e CHANCE » (EPIDE)

Outre les nouvelles dispositions énoncées à l’égard des mineurs délinquants, des établissements ont vu le jour pour accueillir ce même public, en particulier en matière de détention (EPM) et de ré-insertion par les établissements dits « Défense 2e chance ».

Les établissements pénitentiaires pour mineurs apparaissent en 2008, non sans inquiéter le rapprochement entre la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) et l’administration pénitentiaire dont les territoires d’action avaient été antérieurement clarifiés et distingués. Très vite (février 2008), la ministre de la justice est confrontée au premier suicide dans un établissement pénitentiaire pour mineurs (EPM). Au terme de l’année, sept établissements sont en fonction. Parallèlement et bien en amont se développe le dispositif « Défense 2e chance ». Il vise un public mixte âgé entre dix-huit et vingt et cinq ans, sans qualification ni emploi. Tous sont volontaires à partir d’un projet d’insertion, là se situe la spécificité du dispositif s’écartant de la contrainte. L’établissement public d’insertion de la défense (EPIDE) propose un programme à partir de quatre orientations :

  • une mise à niveau des savoirs de base ;
  • une formation civique et comportementale au quotidien ;
  • l’acquisition de premières qualifications (formation aux premiers secours, code de la route…) ;
  • une préformation professionnelle avec des stages en entreprise.

4. LES ÉTABLISSEMENTS DE RÉINSERTION SCOLAIRE (ERS)

Les États généraux de la sécurité à l’école en avril 2010, prévoient dès la rentrée 2010 de :

  • mesurer le climat et la violence avec l’enquête SIVIS (système d’information et de vigilance sur la sécurité scolaire) et l’enquête de victimation ;
  • former les enseignants et les personnels de l’Éducation nationale grâce à un dispositif national d’accompagnement ;
  • renforcer le plan de sécurisation des établissements ;
  • redonner du sens aux sanctions scolaires, en réaffirmant leur dimension éducative ;
  • cibler de façon particulière les établissements les plus exposés à la violence avec le programme CLAIR (collèges et lycées pour l’ambition, l’innovation et la réussite).

Parmi ces orientations, les établissements de réinsertion scolaire (ERS) sont créés à la rentrée scolaire de septembre 2010.

Les ERS « s’adressent à des élèves perturbateurs scolarisés dans le second degré, qui ont fait l’objet de multiples exclusions, âgés de 13 à 16 ans, issus des classes de 5e, 4e et 3e qui ne relèvent ni de l’enseignement spécialisé et adapté, ni d’un placement dans le cadre pénal au sens des dispositions de l’ordonnance du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante.
Les ERS proposent à ces jeunes une scolarisation aménagée, le plus souvent au sein d’internats scolaires spécifiques, afin de les réinsérer dans un parcours de formation générale, technologique ou professionnelle. Ces établissements doivent à la fois favoriser la maîtrise du socle commun de connaissances et de compétences, faire prendre conscience aux jeunes de l’importance du respect des règles de la vie sociale et scolaire et permettre une démarche de réinvestissement dans les apprentissages. […] L’équipe d’encadrement des élèves est constituée d’enseignants et d’assistants d’éducation et s’appuie sur les ressources de l’établissement public local d’enseignement auquel l’ERS est rattaché. Elle peut être complétée par des personnels de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ), des éducateurs du Conseil général, des intervenants associatifs, des volontaires du service civique ou des personnels dépendant d’autres organismes.
Le projet pédagogique et éducatif s’inscrit dans le cadre des contenus de formation du collège, auxquels il apporte les aménagements utiles compte tenu de la situation des élèves, pour répondre principalement à quatre objectifs : l’acquisition du socle commun de connaissances et de compétences, l’appropriation des règles du vivre ensemble, la définition d’un projet de formation ainsi que l’implication des familles(4). »

5. LA JUSTICE DES MINEURS : QUEL TRAITEMENT EUROPÉEN ?

L’Europe n’échappe pas aux inquiétudes de la délinquance des mineurs dont le taux de délinquance juvénile se situe entre 15 % et 22 % pour l’ensemble des crimes et délits. En France, il s’élève à 18 % contre 20 % en 2000, mais il atteint 40 % pour les vols avec violence.

En tête des pays les plus répressifs : l’Angleterre. Jusqu’à l’arrivée au pouvoir des travaillistes en 1997, la loi présumait l’impossibilité pour un mineur de 14 ans de faire la différence entre le bien et le mal. Le nouveau Gouvernement a rejeté cette doctrine et a durci la loi abaissant à 10 ans l’âge de la responsabilité pénale.

L’Espagne a durci sa législation fin 2006 et la Belgique a introduit des éléments plus répressifs dans sa nouvelle loi. Deux pays échappent aux pressions « coercitives » : l’Allemagne qui dispose d’une solide collaboration entre magistrats et éducateurs, et l’Italie, où la famille joue un rôle clé.

Pour Michel Lachat, juge suisse et vice-président de l’Institut international des droits de l’enfant, la justice des mineurs en Europe se décline en trois modèles.

a. Le modèle de protection (welfare model)

La nocivité du milieu familial et territorial du mineur délinquant le rend victime et donc en droit de se voir apporter des soins personnalisés. « L’enfant dangereux est un enfant en danger qui doit être protégé et éduqué(5). » La Pologne, la France et le Portugal exercent ce système protectionniste en faveur des mineurs délinquants

b. Le modèle de justice (justice model)

Il attribue à l’ensemble des délinquants, y compris les mineurs, la responsabilité et le choix individuel quant à leur comportement. Par conséquent, les mesures sont répressives mais aussi touchant un public jeune. L’Angleterre, l’Autriche, l’Irlande du Nord prononcent des sanctions lourdes basées sur la privation de liberté et disposent d’un large éventail d’institutions fermées.

c. La justice réparatrice (restorative justice)

Elle s’efforce de prendre en compte la victime dans la procédure pénale. Pour ce faire, priorité est donnée à la médiation, y associant la réparation envers la victime (restitution ou dédommagement) et la société (travail au profit de la communauté ou oeuvre de solidarité sociale). La Suisse, la Belgique, l’Espagne sont dans cette démarche.

Les nouvelles instances
L’observatoire national de la délinquance
Le comité interministériel de prévention de la délinquance
L’Institut national des hautes études de la sécurité et de la justice (INHESJ)

6. LA LÉGISLATION

Loi du 15 avril 1999 dite « loi Chevènement »

Loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité

Loi du 29 août 2002 d’orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (Loppsi 1)

Loi du 9 septembre 2002 d’orientation et de programmation pour la justice (dite Perben I)

Loi du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure

Loi du 9 mars 2004 (dite Perben II)

Loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance

Loi du 10 août 2007 renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs

Loi du 10 mars 2010 tendant à amoindrir le risque de récidive criminelle et portant diverses dispositions de procédure pénale

Loi du 10 août 2011 sur la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale et le jugement des mineurs

Loi du 26 décembre 2011 visant à instaurer un service citoyen pour les mineurs délinquants Loi du 27 mars 2012 de programmation relative à l’exécution des peines

Notes

Note 01 Thierry Goguel d’Allondans, « Histoires (petites et grandes) d’un dispositif » in Éducation renforcée, Editions Téraèdre, 2008. Retour au texte

Note 02 Le Monde du 6 juillet 2002. Retour au texte

Note 03 Éditions Larousse, À dire vrai, décembre 2009. Retour au texte

Note 04 Bulletin officiel n° 28 du 15 juillet 2010, circulaire n° 2010-090 du 29 juin 2010. Retour au texte

Note 05 Nathalie Dollé, Faut-il emprisonner les mineurs ? Éditions Larousse, À dire vrai. Retour au texte

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