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Les politiques de lutte contre les exclusions

Publié le 01/03/2013 • Par Dunod Éditions • dans : Fiches de révision

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AVANT D’AMORCER la chronologie décennale de ce chapitre, il est opportun de rappeler que les années précédentes ont révélé une déferlante d’initiatives publiques et privées pour lutter contre la « nouvelle pauvreté » selon le terme de l’époque. Pour rappel, l’État a engagé au cours de l’hiver 1994 le plan pauvretéprécarité (augmentation des places d’hébergement pour les sans-abri sur la période hivernale). Coluche a créé les Restos du coeur, la Banque alimentaire est impulsée par cinq associations caritatives(1), l’idée du Samu social a séduit le maire de Paris. Enfin, et toujours à Paris, l’Armée du Salut a réactivé les soupes de nuit.

1. 1998-2002

La fin d’année 1997 est marquée par la mobilisation des associations de chômeurs qui revendiquent une prime de Noël, une augmentation significative des minima sociaux, une refonte du système d’indemnisation et une représentation des chômeurs au sein des organismes sociaux. Lionel Jospin, Premier ministre, réagit par un fonds d’urgence sociale (1 milliard de francs) et par une mission confiée à Marie-Thérèse Join-Lambert, Inspectrice des affaires sociales, sur ces questions. Du rapport intitulé Chômage, mesures d’urgence et minima sociaux : problèmes soulevés par les mouvements de chômeurs en France fin 1997-1998 résulte au terme de l’année 1998, l’instauration d’une prime de fin d’année, la revalorisation de l’allocation de solidarité spécifique (ASS) de 6 % et l’allocation d’insertion (29 %). Il est à noter que la prime de fin d’année n’a jamais été remise en question par les Gouvernements successifs. En 2010, au coeur de la crise financière, son montant a été exceptionnellement doublé.

Le 4 mars 1998, Martine Aubry présente en Conseil des ministres un programme de lutte contre les exclusions, qu’elle qualifie de « sans précédent ». 50 milliards de francs sont prévus sur trois ans pour une nouvelle politique de l’emploi, du logement et de la santé. Le 29 juillet 1998 la loi de lutte contre les exclusions est adoptée. Elle se décline en trois volets :

  • garantir et développer l’égalité d’accès aux droits fondamentaux ;
  • prévenir les exclusions et gérer l’urgence sociale ;
  • adapter l’organisation nationale et locale de la lutte contre les exclusions.

Il découle de cette loi la création au premier trimestre 1999, de deux instances :

  • le comité interministériel de lutte contre les exclusions (CILE) ;
  • l’observatoire national de la pauvreté et de l’exclusion sociale (Onpes).

Le 27 juillet 1999, la couverture maladie universelle (CMU) devient un droit supplémentaire pour les résidents de France métropolitaine et les départements d’outre-mer. Il permet une prise en charge des soins par le régime d’assurance maladie en dispensant de l’avance des frais et une protection complémentaire. Le 5 juillet 2000 est voté le texte en faveur de l’accueil des gens du voyage. Il vise à « assurer une cohabitation harmonieuse entre populations sédentaires et nomades. Les communes doivent organiser l’accueil des gens du voyage sur leur territoire. L’État augmente ses subventions à l’aménagement et crée une aide à la gestion des aires d’accueil. » Ce texte vient renforcer l’application de la loi Besson du 31 mai 1990 sur la création des aires d’accueils et la mise en place des schémas départementaux d’accueil des gens du voyage. Le 1er décembre 1998, le RMI a dix ans. Il compte 1 067 861 d’allocataires payés contre 510 146 huit ans plus tôt(2).

2. 2002-2007 : LE PLAN DE COHÉSION SOCIALE

La déroute électorale des élections régionales de 2004 infligée au Gouvernement Raffarin n’est pas étrangère à la présentation du plan de cohésion sociale avant la période estivale. Le 24 juin 2004, Jean-Louis Borloo, porte-parole et rédacteur du plan de cohésion, présente ce dernier en conseil des ministres. Pour introduire ce texte, le ministre parle d’une France « qui doit faire face à un chômage structurel et à l’exclusion qui l’accompagne, aux jeunes sans espoir et aux enfants déscolarisés, aux logements insalubres, aux quartiers sans avenir, à une perte de sens de l’action collective et de la République, à l’intolérance et parfois le racisme. Cette nouvelle réalité paraît inéluctable, elle désespère ceux qui y sont enfermés, elle décourage les autres(3). »

Les chiffres clés motivant le plan de cohésion sociale

  • Le nombre d’allocataires du RMI est passé de 422 000 à 1 100 000.
  • Le nombre de familles surendettées est passé de 90 000 à 165 000 par an et atteint aujourd’hui au total 1 500 000.
  • Le chômage des jeunes de 16 à 24 ans dans les quartiers en zones urbaines sensibles est passé de 28 % à 50 %.
  • Chaque année, plus de 80 000 enfants entrent en 6e sans maîtriser les savoirs fondamentaux (lire, écrire, compter).
  • Les grandes écoles sont trois fois moins accessibles aux élèves de milieux modestes qu’au cours des années 1950.
  • Le nombre de personnes sur liste d’attente pour l’accès au logement social a été multiplié par quatre en 15 ans.

Le plan de cohésion sociale repose sur le triptyque : emploi, logement, égalité des chances. Il fait l’objet d’un effort budgétaire de 12,7 milliards d’euros sur cinq ans (2005-2009) en prévoyant :

  • la création des maisons de l’emploi et du parcours d’accès à la fonction publique territoriale, hospitalière et d’État (Pacte) en faveur des jeunes issus des quartiers sensibles ;
  • la création du contrat d’activité et la modification du revenu minimum d’activité (RMA) destiné au seul secteur marchand ;
  • la construction de logements sociaux ;
  • l’augmentation des places en hébergement d’urgence et dans les centres d’aide aux demandeurs d’asile (CADA) ;
  • le développement des métiers des services à la personne ;
  • la création des équipes de réussite éducative ;
  • l’augmentation de la dotation de solidarité urbaine (DSU). Il s’agit d’une péréquation financière entre les communes « aisées » et celles moins fortunées.
  • La loi est définitivement adoptée le 18 janvier 2005 avant l’installation quelques mois plus tard du Comité de suivi du plan de cohésion sociale (arrêté du 4 mars 2005, JO du 10 avril 2005).Jean-Louis Borloo ne cessera d’être le VRP de son plan, tantôt en participant – sous l’oeil des caméras – à la signature d’un contrat d’avenir ou d’un contrat d’insertion dans la vie sociale (CIVIS), tantôt en égrenant les dernières données de l’insertion professionnelle des publics visés.

    Sept ans plus tard, le plan de cohésion sociale a très mal vieilli, et nombreuses sont les dispositions devenues invalides, soit parce que des décisions politiques les ont cannibalisées, soit parce qu’un contexte social a favorisé la réactivité faisant fi de l’existant. Ainsi, les contrats d’avenir et le RMA sont balayés par la création du RSA et du contrat unique d’insertion (CUI). Les maisons de l’emploi – qui ont fait l’originalité de ce plan – disparaissent de l’ordre du jour, supplantées par le rapprochement entre l’ANPE et les Assedic (création de Pôle emploi). L’hébergement d’urgence est à son tour modifié par la création de l’hébergement de stabilisation, issu du mouvement des Enfants de Don Quichotte.

    Le développement des métiers des services à la personne est un échec(4) cuisant sous l’angle quantitatif. Il a au moins permis, par la création des chèques emploi service, de sécuriser les droits des salariés, de lutter partiellement contre le travail clandestin et de développer l’accès à la formation. Mais en décembre 2010, l’abrogation des exonérations de charges pour les aides à domicile n’est pas un service rendu pour sa réussite. Tout comme le plafonnement à 10 000 E des déductions fiscales au titre des services à la personne qu’instaure dès son arrivée le Gouvernement Ayrault (septembre 2012) à destination des ménages aisés, consommateurs reconnus des prestations à domicile.

    La dotation de solidarité urbaine (DSU) n’a pas connu de révolution. Le Gouvernement Fillon a tenté de la réduire et Fadela Amara a travaillé sur une meilleure répartition, mais l’immobilisme a présidé. Seules la création de logements sociaux, la rénovation urbaine entreprise dans le cadre du plan national de rénovation urbaine (PNRU) et la réussite éducative sont à porter au crédit du plan de cohésion sociale.

    Si, avec ce plan, Jean-Louis Borloo a joué le « pompier social », cette jeune notoriété va le poursuivre et le conduire à gérer au cours de l’hiver 2006 – non sans maladresses – le mouvement des Enfants de Don Quichotte. Là encore et avec une précipitation notable, Jean-Louis Borloo portera le projet de loi du droit opposable au logement, rédigé en moins d’un mois et voté avec tout autant de précipitation.

    Enfin, dans un autre domaine mais pour illustrer la méthode, Jean-Louis Borloo conduit le Grenelle de l’environnement. Les mêmes erreurs de promptitude se répètent au point qu’un Grenelle II est organisé pour réactiver ou sauver le premier. Nous l’évoquerons en conclusion, mais s’agissant du bilan du plan de cohésion sociale, il ne faut pas négliger le fait qu’une loi aussi dense, est par essence interministérielle. Cela suppose, que dans son application la coordination, la temporalité et les objectifs soient en phase entre les différents services de l’État en action. Cette même situation a valu à Fadela Amara, une partie de l’immobilisme de ce qui devait être le « plan Marshall des banlieues ».

Notes

Note 01 Emmaüs, l’Armée du Salut, le Secours catholique, le centre d’action sociale protestant, l’entraide d’Auteuil. Retour au texte

Note 02 Source : CNAF, Extrait du bulletin du RMI n° 1, décembre 1997. Retour au texte

Note 03 Extrait du document mis en ligne par le ministère de la cohésion sociale, du travail et du logement, présentant le plan de cohésion sociale. Retour au texte

Note 04 « La "bulle" des services à la personne éclate, la loi Borloo ne profite qu’aux ménages aisés sans créer les emplois escomptés » in Le Monde du 9 juillet 2009. Retour au texte

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