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Les politiques de l’emploi

Publié le 01/03/2013 • Par Dunod Éditions • dans : Fiches de révision

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EN 1998, le Gouvernement Jospin favorise l’emploi des jeunes par la création des « Nouveaux emplois, nouveaux services » (350 000 postes financés). Parallèlement, les 35 heures – dont les prémices se situent dans la loi de Robien – sont généralisées à l’ensemble des entreprises et des secteurs. L’injonction de réduction du temps de travail (Aubry) se substitue au volontarisme des entreprises jusqu’ici engagé (Robien). Le Gouvernement Raffarin (2002) désapprouve les mesures liées à l’emploi de ses prédécesseurs, cela se traduit par : la fin des emplois-jeunes, la baisse de moitié des contrats aidés et la création du CI-RMA, destiné à favoriser le « placement » des allocataires du RMI dans l’entreprise. Mais la période faste d’un point de vue économique qu’a connue le Gouvernement Jospin est réduite et s’arrête brutalement en 2002. L’augmentation du chômage est menaçante et les orientations soudainement prises par la nouvelle équipe se reflètent certainement dans les chiffres alarmants du chômage. Face à ce climat social sensible, Jean-Louis Borloo devient ministre-pompier. Il élabore le plan de cohésion sociale (cf. fiche 14). Là encore, les résultats se font attendre jusqu’aux mois précédents la présidentielle. L’amélioration de la situation de l’emploi constatée en pré-période électorale (environ 8 % de chômeurs en mars 2007) n’est pas sans provoquer une ambiguïté de lecture des résultats. Les chiffres de l’emploi sont à nouveau malmenés dans les mois qui suivent, la crise économique de 2008 discrédite voire anéantit le « Travailler plus, pour gagner plus ». Les politiques de l’emploi illustrent régulièrement l’opposition gauche-droite sur ce dossier. Pour les premiers, l’emploi doit être financé en partie par les fonds publics, les seconds estiment que ce sont les entreprises qui doivent être la source de l’emploi.

1. LES EMPLOIS-JEUNES

Fin 1997, le Gouvernement met en place le programme « Nouveaux services, nouveaux emplois ». Il prévoit le recrutement de 350 000 jeunes durant cinq ans maximum dans les collectivités territoriales, le secteur associatif, les établissements publics, l’Éducation nationale et la police. Les emplois-jeunes sont financés en grande partie par l’État, les employeurs participant sur un tiers de la rémunération. Le 30 juin 1999, le ministère du travail annonce la signature de 200 645 contrats emplois-jeunes répartis de la sorte : Éducation nationale (75 000), police (16 550), collectivités locales, entreprises publiques (La Poste) et associations (109 095).

Si la montée en charge est indéniable, la pérennité est plus lacunaire. Que faire une fois la fin du financement du poste dans le secteur associatif, et plus encore dans la fonction publique pour laquelle, seuls les concours priment pour s’y maintenir ? L’arrivée de Jean-Pierre Raffarin à Matignon en mai 2002 signe le coup d’arrêt définitif des emplois-jeunes.

2. L’ÉVOLUTION DE L’EMPLOI DEPUIS 15 ANS

Sans faire usage d’une inflation de données, il semble opportun d’indiquer les fluctuations repérées au cours des quatorze dernières années. À partir de 1997, le chômage (12,6 %) entreprend une décrue non négligeable. L’année 1998 est globalement positive, seuls trois mois affichent une hausse du chômage. En avril 1998, ce dernier passe en dessous de la barre des trois millions. Durant cette même année, Martine Aubry consacre un volet important à l’emploi dans la loi du 29 juillet 1998 :

  • réforme des contrats emploi solidarité et consolidé (CES et CEC). Trois objectifs sont visés(1) : priorité pour l’approche individualisée, réaffirmation de la finalité d’insertion et renforcement du ciblage des mesures envers les plus démunis ;
  • mesures d’intéressement en faveur des personnes relevant des minima sociaux en particulier du RMI et de l’allocation spécifique de solidarité (ASS) : cumul possible avec l’allocation en cas de reprise d’activité ;
  • service personnalisé pour un nouveau départ vers l’emploi (SPNDE) ;
  • programme trajet d’accès à l’emploi (TRACE). Il est destiné aux jeunes de 16 à moins de 26 ans et se caractérise par un accompagnement personnalisé voire une bourse d’accès à l’emploi (2 000 francs par mois) ;
  • création du Fonds d’aide aux jeunes (FAJ), abondé par l’État et le conseil général ;
  • renforcement du nombre de places dans les structures d’insertion par l’économique.

En 1999, la décrue se poursuit avec 2 695 200 demandeurs d’emploi (novembre 1999). À conjoncture optimiste, chiffres optimistes, le chômage baisse jusqu’à la fin de l’année 2001. Au coeur de la dynamique des mesures en faveur de l’emploi, le Premier ministre annonce la baisse d’un million du nombre de chômeurs depuis juin 1997.

En janvier 2001, le taux de chômage est à 9 %. Pour autant, la lutte contre le chômage et le soutien à l’emploi ne sont pas négligés avec deux créations consécutives : la nouvelle convention d’assurance chômage instaure le plan d’aide au retour à l’emploi (PARE) et le projet d’action personnalisé (PAP). La signature d’un PAP suspend la dégressivité des allocations-chômage, son refus peut la compromettre. L’objectif du PAP est de prévenir le chômage de longue durée, tout en élargissant les actions en faveur de la reprise d’emploi.

a. La prime pour l’emploi (PPE)

Le 16 février 2001, Laurent Fabius, ministre de l’économie, présente la « prime pour l’emploi » (PPE). La PPE permet une réduction d’impôt pour les foyers fiscaux dont au moins un membre est en activité. Les foyers non assujettis à l’impôt sur le revenu bénéficient d’un crédit d’impôt. Initialement, la mesure vise 10 millions de personnes, dont les revenus d’activité n’excèdent pas 1,4 SMIC. Il faut préciser que, depuis sa création, la PPE a résisté aux Gouvernements successifs. En février 2011, la Cour des Comptes propose une réforme de la PPE tant la réduction des inégalités monétaires est faible (moins de 500 E en moyenne) et se révèle inique dans la redistribution. La juridiction présidée par Didier Migaud propose soit de supprimer la PPE en l’intégrant totalement au « RSA activité », soit de distinguer clairement ces deux dispositifs.

Les élections législatives de 2002, qui donnent une large majorité à la droite, permettent au chef de l’État de choisir un Premier ministre dans son propre camp. Il désigne Jean-Pierre Raffarin qui, en matière d’emploi s’engage à contre-courant de son prédécesseur. Monsieur Raffarin exprime clairement sa volonté de développer l’emploi dans le secteur marchand, les zones franches urbaines (ZFU) sont relancées et le contrat jeune en entreprise est créé en août 2002.

Dans cette même perspective, le contrat d’insertion-revenu minimum d’activité (CI-RMA) est engagé par François Fillon, en associant les entreprises privées. L’insuccès est à la fois technique et politique, les syndicats, les conseils généraux, les associations caritatives dénoncent les inégalités notables en matière de droit du travail et de protection sociale. En charge des affaires sociales et de l’emploi, François Fillon tient un discours ferme à la fois sur les faibles motivations des demandeurs d’emploi et l’inefficacité de l’ANPE. À cette époque, le département des études et des statistiques de l’ANPE évalue à 380 000 offres d’emploi annulées et retirées sur un flux annuel de trois millions d’offres, dont 30 à 40 % ne seraient par pourvues faute de personnes qualifiées.

Le CI-RMA s’inscrit dans la volonté à peine voilée d’inscrire une échéancecouperet au RMI. De fait, les objectifs fixés à l’ANPE illustrent l’autre aspect de cette approche politique. Le 8 décembre 2003, le ministre des affaires sociales et du travail, adresse aux préfets, au directeur général de l’ANPE et de l’AFPA, son « plan d’action pour diminuer le nombre d’offres d’emploi durablement non pourvues ».

La baisse du chômage s’interrompt entre 2003 et 2006, son taux stagne à 9,3 % de la population active. Au cours de l’année 2007, la baisse des chiffres du chômage – en pleine campagne électorale – fait vivement réagir l’opposition et les associations de chômeurs sur la crédibilité des données. Le fléchissement se vérifie plus tard par l’amélioration – toute relative – des comptes de l’Unedic et de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss). Au quatrième trimestre de l’année 2007, le taux de chômage est de 7,5 %. Jean-Louis Borloo se targue des effets du plan de cohésion sociale, mais la vérification n’est pas si aisée.

b. La lutte contre le chômage entre 2003 et 2011

En décembre 2003, le député (UMP) Gilles Carrez rend public son rapport sur la « valeur travail ». Vingt propositions sont faites par l’auteur pour « libérer les capacités d’initiative de nos compatriotes ». Parmi celles-ci ;

  • la valorisation des diplômes ;
  • la création d’un enseignement optionnel sur l’entreprise au lycée ;
  • le développement de la rémunération au mérite dans la fonction publique ;
  • le développement de l’aide à la mobilité géographique.

L’année 2004 est entachée par l’affaire des « recalculés » du système d’indemnisation du chômage. En effet, la réforme de l’Unedic occasionne une sortie prématurée de chômeurs indemnisés qui poursuivent l’État en justice. L’affaire connaît de nombreux rebondissements et les « recalculés » obtiennent gain de cause.

Le 4 mai 2004, la loi relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social est votée par le Parlement. La mesure phare de cette loi est le droit individuel à la formation (DIF), elle est complétée par un effort financier des employeurs en matière de formation, de la modernisation de la formation, de la rénovation de la formation en alternance (création du contrat de professionnalisation).

Le plan de cohésion sociale en janvier 2005 (cf. fiche 14) relance l’idée déjà ancienne de développer les métiers des services à la personne. Un plan est prévu pour favoriser 500 000 emplois par des mesures d’exonération fiscales, la création du chèque emploi service universel (CESU)…

En août 2005, le Gouvernement créé le « contrat nouvelle embauche » (CNE). D’une durée de deux ans et destiné aux entreprises de plus de 20 salariés, le CNE peut être rompu par l’employeur à tout moment sans motif. Le salarié est alors indemnisé au titre du chômage selon quelques spécificités. Avec une matrice quasi identique mais pour un autre public, Dominique de Villepin annonce le 16 janvier 2006, la création du contrat première embauche (CPE) destiné aux jeunes de moins de 26 ans. Étroitement inspiré du CNE, le CPE donne droit à une indemnisation chômage à partir du 4e mois d’activité et ouvre un droit individuel à la formation. De plus, les stages en entreprise font l’objet d’un statut et d’une réglementation, en l’occurrence, la rémunération au-delà de trois mois et une prise en compte de l’ancienneté professionnelle. Faut-il rappeler le bras de fer qui s’est engagé entre l’État et la rue ? Dominique de Villepin a connu la même acrimonie pour son projet qu’Édouard Balladur pour son Smic-Jeunes. Les manifestations s’étoffent de semaine en semaine, les partis d’opposition se refont une santé, l’extrême gauche en particulier. Le Premier ministre fait valoir l’article 49.3 de la Constitution qui suspend l’avis des parlementaires. Le soir même, le président de la République au cours d’une prestation télévisée, demande aux entreprises de ne pas se saisir de cette loi et somme le Gouvernement de revoir sa copie.

Le 15 janvier 2007, l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) publie les chiffres du contrat nouvelle embauche dans les PME. En 2006, 505 000 intentions d’embauches en CNE avaient été déclarées par les PME de moins de 20 salariés. Le CNE pesait alors 3,3 % sur l’ensemble des intentions d’embauches. Le CNE a été définitivement abrogé au printemps 2008 sous la pression de l’Observatoire international du travail (OIT), principale raison invoquée : l’illégalité d’une période d’essai de deux ans.

Pour les seniors, les restrictions au cumul emploi-retraite sont allégées et le CDD senior est en préparation (à partir de 57 ans, pour une durée de 18 mois renouvelable une fois). Quelques mois plus tard, ce dernier est un échec de plus pour le Gouvernement de Villepin

Le 23 mars 2006, Philippe Seguin, président de la Cour des comptes, présente le rapport sur L’évolution de l’assurance-chômage : de l’indemnisation au retour à l’emploi, dans lequel les magistrats émettent des critiques sur les délais d’attente à l’ANPE, le concept flou des maisons de l’emploi, les « effets incertains du PARE-PAP ». De plus, la Cour des comptes propose de croiser les fichiers des Assedic et de l’Urssaf et souligne la nécessité d’évaluation externe pour l’Unedic et l’ANPE.

Ce même jour, le Parlement approuve la loi pour le retour à l’emploi et sur les droits et les devoirs des bénéficiaires de minima sociaux :

  • création du contrat de transition professionnelle (CTP) en expérimentation sur 7 ans. Il concerne les personnes ayant subi un plan social et garantit un accompagnement adéquat en plus d’une stabilité des ressources ;
  • aménagement de l’intéressement et de la prime de retour à l’emploi ;
  • lutte contre la fraude aux minima sociaux et aux allocations chômage (amende de 4 000 E s’il y a fraude et jusqu’à 375 000 E et 5 ans d’emprisonnement en cas d’escroquerie).

Le 1er août 2007, la loi Travail, emploi, pouvoir d’achat (TEPA) concrétise le slogan de campagne « Travailler plus, pour gagner plus ». Le texte engage la non-taxation des heures supplémentaires. Mais la loi TEPA, c’est aussi l’expérimentation du RSA.

Le 12 septembre 2007, l’Unedic présente son bilan de lutte contre les « fraudes en réseau ». Elle estime le préjudice à 140 millions d’euros parmi les 29 milliards d’euros distribués, chaque année, par l’assurance-chômage. Pour l’année 2006, l’Unedic annonce 29 436 procédures civiles et 788 procédures pénales (342 condamnations dont 140 avec des peines de prison). 41 millions d’euros devraient être remboursés sur le préjudice total, dont 26 millions le sont déjà.

Le 18 septembre 2007, le Président de la République propose, à l’occasion du 40e anniversaire de l’association des journalistes de l’information sociale, « un nouveau contrat social » avec les mesures suivantes :

  • 35 heures : en plus de la détaxation des heures supplémentaires, le chef de l’État propose d’aller au-delà du contingent légal de 180 heures par an, sans accord collectif d’entreprise, à partir de la volonté du salarié.
  • Emploi des seniors : supprimer les verrous fiscaux, sociaux et réglementaires en faveur des 50-55 ans, de lourdes taxes sont prévues dans le cas d’une pré-retraite, les dispenses de recherche d’emploi seront progressivement supprimées.
  • Fusion ANPE-Unedic : un opérateur unique pour offrir un service public universel et intégré pour tous les demandeurs d’emploi.
  • Fraudes : les entreprises pratiquant le travail illégal seront soumises à des « peines planchers forfaitaires ».

Le 12 mars 2010, Benoît Génuini, médiateur de la nouvelle institution Pôle emploi (loi du 1er août 2008) présente son premier rapport d’activité 2009. L’auteur préconise le cumul de l’allocation de retour à l’emploi (ARE) et de la pension d’invalidité, un plus strict encadrement des conditions de suspension de l’allocation chômage et une personnalisation des courriers tout en les rendant plus explicites.

L’année 2011 s’achève sur un sombre bilan pour les demandeurs d’emploi. Avec une augmentation de 5,6 % du chômage en 2011 (+ 225 000 chômeurs), le nombre de demandeurs d’emploi s’établit à 2 874 500 pour la catégorie A (sans aucune activité), 4 270 700 en comptant ceux en activité réduite. Les prévisions pour 2012 laissent entendre le franchissement symbolique des trois millions de chômeurs.

Au terme du premier semestre 2012, le chômage confirme sa hausse sans répit depuis quinze mois. Les demandeurs d’emploi de catégorie A (sans activité) sont au nombre de 2 987 100 en France métropolitaine fin juillet. Le risque de franchir la barre des trois millions de chômeurs est atteint le mois suivant. Récurrence des publics concernés : les seniors, les hommes peu ou pas qualifiés et les jeunes de moins de 25 ans (cf. tableau 13.1). Le prévisionnel n’est pas très engageant au regard des plans sociaux annoncés : PSA, Air France, Carrefour…

c. Les premières mesures liées à l’emploi du nouveau gouvernement

Précédant la conférence sociale, Michel Sapin, ministre du travail et de l’emploi, annonce la création de 2 000 postes en CDI à Pôle emploi pour un coût de 100 millions en année pleine.

Les 9 et 10 juillet 2012, une partie de l’équipe gouvernementale et les partenaires sociaux sont mobilisés autour du premier grand rendez-vous de ce mandat, sur les questions sociales. Ladite conférence sociale débouche sur une feuille de route « partagée » caractérisée par un calendrier des réformes. Les emplois d’avenir sont en tête des mesures financées. Ils s’adressent aux 16-25 ans non qualifiés, habitant dans les zones urbaines sensibles ou dans les zones d’emploi présentant un taux de chômage supérieur à la moyenne nationale. Le 26 octobre 2012, le Conseil constitutionnel valide la loi portant création des emplois d’avenir.

LA LÉGISLATION

Loi du 29 juillet 1998 de lutte contre les exclusions

Loi du 31 mai 2001 portant création de la PPE

Loi du 17 janvier 2003 relative aux salaires, au temps de travail et au développement de l’emploi

La loi du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social

Loi du 18 janvier 2005 de cohésion sociale

Loi du 12 juillet 2005 habilitant le gouvernement à prendre par ordonnance des mesures d’urgence pour l’emploi

Loi du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne et portant divers mesures en faveur de la cohésion sociale

Ordonnance du 2 août 2005 créant le contrat nouvelle embauche

Décret n° 2005-915 du 2 août 2005 concernant les nouvelles règles de contrôle des chômeurs. Loi du 23 mars 2006 pour le retour à l’emploi et sur les droits et les devoirs des bénéficiaires des minima sociaux

Loi du 20 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat

Loi du 1er août 2008 relative aux droits et aux devoirs des demandeurs d’emploi

Loi du 24 novembre 2009 relative à l’orientation et à la formation professionnelle

Loi du 31 mars 2006 sur l’égalité des chances

Loi du 28 juillet 2011 pour le développement de l’alternance et la sécurisation des parcours professionnels

Loi du 12 mars 2012 relative à l’accès à l’emploi titulaire et à l’amélioration des conditions d’emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique.

Loi du 16 août 2012 de finances rectificatives pour 2012

Loi du 26 octobre 2012 portant création des emplois d’avenir

Tableau  13.1.  Taux  de  chômage  des  15-24  ans  dans  la  zone  euro  en  juillet  2011  (en  %)

Cliquer sur l’image pour l’ouvrir en pleine taille

Thèmes abordés

Notes

Note 01 « La lutte contre les exclusions », in Échanges n° 92, décembre 1998, revue trimestrielle du ministère de l’emploi et de la solidarité. Retour au texte

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