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La gouvernance des services étatiques en politiques sociales

Publié le 01/03/2013 • Par Dunod Éditions • dans : Fiches de révision

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EN 14 ANS, le ministère des solidarités a engagé deux réformes de son administration centrale. En 2000, la direction de l’action sociale (DAS) dirigée par Pierre Gauthier devient la direction générale de l’action sociale (DGAS). Sylviane Léger prend les clés de cette nouvelle entité avant de les confier ultérieurement à Jean-Jacques Trégoat. Lorsque ce dernier est remplacé par Fabrice Heyriès, sa feuille de route est claire : engager la création de la direction générale de la cohésion sociale au titre de la révision générale des politiques publiques (RGPP). En janvier 2010, la DGCS est actée selon l’organisation ci-après. Le 9 février 2011, Sabine Fourcade remplace Fabrice Heyriès qui oriente sa carrière vers le privé. La nouvelle directrice n’est pas novice sur les dossiers du ministère puisqu’elle l’a intégré en 1997. Hormis une parenthèse au centre Georges Pompidou de 2002 à 2007, elle est surtout intervenue sur les questions liées à la gestion de la sécurité sociale.

La direction générale de la cohésion sociale (DGCS)(Brochure de présentation de la DGCS, décembre 2011.)
La direction générale de la cohésion sociale est la direction d’administration centrale des ministères sociaux en charge de la conception, du pilotage et de l’évaluation des politiques publiques de : solidarité, de développement social et de promotion de l’égalité favorisant la cohésion sociale. Elle veille à la cohérence nationale et territoriale de ces politiques. Elle contribue directement (via 5 programmes budgétaires ainsi que l’ONDAM médico-social) ou indirectement (crédits décentralisés) au pilotage d’une dépense de plus de 60 milliards d’euros, financée par l’État, l’assurance-maladie et les collectivités territoriales.
Une administration centrale en charge des politiques du « vivre ensemble » et de l’égalité des droits
La direction générale de la cohésion sociale (DGCS) anime l’action des pouvoirs publics en matière de politiques publiques de solidarité, de développement social et de promotion de l’égalité. En particulier, elle est compétente en matière de :

  • politique familiale et des évolutions, au regard de celles sociétales autour de la cellule familiale ;
  • autonomie des personnes handicapées et des personnes âgées, en sorte de garantir la dignité de tous et promouvoir une prise en charge respectueuse d’un projet de vie personnalisé ;
  • égalité entre les femmes et les hommes et de promotion des droits des femmes ;
  • prévention et lutte contre les exclusions, inclusion sociale et insertion des personnes en situation de précarité, afin de combattre les situations de marginalité et en premier chef le « sans abrisme » ;
  • économie sociale et solidaire.

Par ailleurs, elle définit le cadre d’intervention des professionnels du secteur social et médico-social et des organismes prestataires de services et elle veille au développement de l’emploi des travailleurs et intervenants sociaux.
Une organisation modernisée
Composée d’environ 300 agents, la nouvelle direction générale de la cohésion sociale comporte trois services et deux missions :

  • le service des politiques sociales et médico-sociales ;
  • le service des droits des femmes et de l’égalité entre les femmes et les hommes ;
  • le service des politiques d’appui.
  • – La mission analyse stratégique, synthèses et prospective. Cette mission est chargée de développer la connaissance, l’observation et l’analyse dans le champ de la cohésion sociale. Elle assure une veille générale et interministérielle des problématiques de cohésion sociale dans les politiques publiques, en lien avec les autres départements ministériels concernés et l’ensemble des parties prenantes du secteur.
  • – La mission innovation, expérimentation sociale et économie sociale. Cette mission est chargée de soutenir et promouvoir le développement de l’économie sociale ainsi que les innovations en vue de renforcer les politiques publiques en faveur de la cohésion sociale, en coordonnant l’action de la direction sur ces sujets.

Les relais de la DGCS dans les territoires
La DGCS contribue à piloter, sous la houlette du Secrétaire général des ministères sociaux, et en partenariat avec d’autres administrations centrales notamment : les Directions régionales jeunesse, sport et cohésion sociale (DRJSCS), les agences régionales de santé (ARS) et les directions départementales interministérielles en charge de la cohésion sociales (DDCS et DDCSPP). Elle est par ailleurs en charge de l’animation du réseau déconcentré des droits des femmes et à l’égalité entre les femmes et les hommes et du réseau des correspondants régionaux à l’innovation, à l’expérimentation sociale et à l’économie sociale.

1. L’AGENCE RÉGIONALE DE SANTÉ

Le décloisonnement du sanitaire, son rapprochement avec le social et la territorialisation ont présidé à l’écriture de la loi Hôpital, patients, santé et territoires (HPST) du 21 juillet 2009 qui régit la création des agences régionales de santé (ARS). Cette nouvelle gouvernance est à l’oeuvre depuis le 1er juillet 2010 et compte 26 agences. Ces dernières doivent permettre de rendre le pilotage du système de santé plus lisible, plus cohérent et plus efficace en s’affranchissant d’une organisation dite en « tuyaux d’orgue ». Le sanitaire et le médico-social sont déclivés. Rappelons que, pour ce dernier, la mosaïque institutionnelle était aussi une particularité avec un partage des interventions entre l’État, les conseils généraux, l’assurance-maladie et la caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA). Comme vont le révéler les éléments présentant l’organisation de l’ARS, la mutualisation des moyens est une finalité, mais marque aussi le renforcement de l’État. Ce mouvement de recentralisation n’est pas sans interroger face à une démarche inverse amorcé depuis 1982 (acte 1 de la décentralisation). Contrairement à une idée reçue, l’ARS n’a pas supplanté entièrement les ex-DDASS et DRASS. Ces dernières, sous l’appellation de direction régionale ou départementale de la jeunesse et des sports et de la cohésion sociale (DRJSCS), ont conservé environ 30 % de leurs anciennes prérogatives.

L’agence régionale de santé a trois ambitions :

  • l’efficacité, c’est-à-dire une meilleure santé au profit de la population ;
  • l’efficience, c’est-à-dire la maîtrise des coûts ;
  • la démocratie, c’est-à-dire une nouvelle coordination et concertation des acteurs.

L’ARS a deux grandes missions :

  • le pilotage de la santé publique ;
  • la régulation de l’offre de santé dans les secteurs médico-social, hospitalier et des soins ambulatoires.

Les instances :

  • la conférence régionale de santé et de l’autonomie (« le Parlement ») ;
  • deux commissions de coordination des politiques publiques, l’une pour la prise en charge et l’accompagnement du médico-social, l’autre pour la prévention ;
  • les conférences du territoire (chargées d’élaborer les projets).

Le directeur de l’ARS est nommé en conseil des ministres, il est le représentant de l’État à l’échelon départemental et régional dans le champ qui lui est confié. Il hérite des compétences du préfet de département en matière d’autorisation et de tarification des Établissements sociaux et médico-sociaux (ESMS), financés par l’assurance-maladie, pour les personnes handicapées, les personnes âgées ou souffrant d’addictions, s’ajoutent à cela les établissements et services d’aide par le travail (ESAT).

L’ARS se substitue aux structures suivantes : agences régionales de l’hospitalisation (ARH), DDASS et DRASS, groupements régionaux de santé publique (GRSP), unions régionales des caisses d’assurance maladie (URCAM), caisses régionales d’assurance maladie (CRAM) et missions régionales de santé (MRS), une partie des directions régionales du service médical (DRSM) et une partie des caisses du régime social des indépendants (RSI) et de la mutuelle sociale agricole (MSA).

L’ARS autorise la création, finance et contrôle les activités des établissements ci-dessous(1) :

  • les établissements ou services d’enseignement qui assurent une éducation adaptée et un accompagnement social ou médico-social aux enfants handicapés (CMPP, IMP, Sessad, IMPro, Itep, IEM…) ;
  • les centres d’action médico-sociale précoce (CAMSP) ;
  • les établissements ou services d’aide par le travail (ESAT) et les centres de rééducation professionnelle (CRP) ;
  • les établissements et services qui accueillent des personnes âgées dépendantes (EHPAD) ou qui leur apportent à domicile une assistance, des prestations de soins (SSIAD) ou une aide à l’insertion sociale ;
  • les établissements et services, y compris les foyers d’accueil médicalisé, qui accueillent des adultes handicapés ou des personnes atteintes de pathologies chroniques, qui leur apportent à domicile une assistance, des prestations de soins ou une aide à l’insertion sociale ou bien qui assurent un accompagnement médico-social en milieu ouvert ;
  • les centres de ressources, centres d’information et de coordination ou centres prestataires de services de proximité, mettant en oeuvre des actions de dépistage, d’aide, de soutien, de formation ou d’information, de conseil, d’expertise ou de coordination ;
  • les établissements ou services à caractère expérimental ;
  • les appartements de coordination thérapeutique, les Centres d’accueil et d’accompagnement à la réduction des risques pour usagers de drogues (CAARUD), les centres de soins d’accompagnement et de prévention en addictologie (CSAPA) ;
  • les lits halte soins santé ;
  • les lieux de vie et d’accueil (uniquement en matière d’autorisation).

2. LES NOUVELLES AGENCES TECHNIQUES ET/OU TUTÉLAIRES

La réorganisation des politiques sectorielles au cours des dernières années a pris racine dans les changements opérés par la décentralisation. À cela s’ajoutent la législation modifiable ou créatrice de nouveaux droits (santé, handicap) et la volonté politique de rénover les services au titre de l’adaptabilité (un des trois principes de la fonction publique). Ainsi, soit la redistribution des compétences oblige à identifier le nouveau pilote de l’action (et par là même à compenser le déficit d’activité dans les services précédents), soit les failles d’une organisation et l’application d’une loi qui en résulte le plus souvent, voient des services, des pôles, des agences émergées dans une surface justement à reconsidérer. En octobre 2007, il existait 34 agences, instituts ou autorités, dont quelques-unes sont présentées dans le tableau 8.1.

Tableau  8.1.  Des  agences  du  champ  social

Cliquer sur l’image pour l’ouvrir en pleine taille

Parmi les autres agences, il convient de présenter celles qui ont impacté le champ médico-social ces dernières années, tournées vers l’évaluation, la rationalisation des services à la population et la performance.

a. L’Agence nationale de l’évaluation et de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux (Anesm)

« Les missions de l’Anesm sont directement issues des obligations faites aux établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS) qui sont tenus de mettre en place une évaluation en continu de leurs activités et de la qualité des prestations qu’ils délivrent. Les évaluations se conduisent selon l’article L 312-8 du CASF, notamment au regard des procédures, références et recommandations de bonnes pratiques validées ou élaborées par l’Agence.

Les établissements et services doivent en effet rendre compte tous les cinq ans aux conseils généraux et/ou à l’État, les ESSMS et sont tenus de faire procéder à des évaluations externes par un organisme habilité par l’agence. La deuxième mission de l’Anesm consiste donc à habiliter des organismes extérieurs qui procéderont à l’évaluation externe à laquelle sont soumis les ESSMS.

Les deux principales missions de l’agence sont ainsi de fournir aux ESSMS, les conditions pour que l’évaluation de leurs activités et de la qualité de leurs prestations soit mise en oeuvre et les autorités qui les ont autorisées soient destinataires de ces résultats. Car ce dispositif est par ailleurs directement connecté à la décision de renouvellement de l’autorisation de l’établissement ou du service(2). »

b. L’Agence nationale d’appui à la performance des établissements de santé et médico-sociaux (Anap)

Le 23 octobre 2009, la naissance de l’Anap s’inscrit dans la continuité de la loi « Hôpital, patients, santé et territoires ». Constituée en Groupement d’intérêt public (GIP), elle compte environ 100 agents et s’est vue attribuer pour 2011, un budget de 53 millions d’euros.

L’Anap a pour objet d’aider les établissements de santé et médico-sociaux à améliorer le service rendu aux praticiens et aux usagers, en élaborant et en diffusant des recommandations et des outils dont elle assure le suivi de la mise en oeuvre, leur permettant de moderniser leur gestion, d’optimiser leur patrimoine immobilier, de suivre et d’accroître leur performance, afin de maîtriser leurs dépenses (art. 18 de la loi du 21 juillet 2009). L’Anap assure les missions suivantes :

  • conception et diffusion d’outils et de services permettant aux établissements de santé et médico-sociaux d’améliorer leur performance et, en particulier, la qualité de leur service aux patients et aux personnes ;
  • appui et accompagnement des établissements notamment dans le cadre de missions de réorganisation interne, de redressement, de gestion immobilière ou de projets de recompositions hospitalières ou médico-sociales ; évaluation, audit et expertise des projets hospitaliers ou médico-sociaux, notamment dans le domaine de l’immobilier et des systèmes d’information ;
  • pilotage et conduite d’audits sur la performance des établissements de santé et médico-sociaux ;
  • appui aux agences régionales de santé dans leur mission de pilotage opérationnel et d’amélioration de la performance des établissements ;
  • appui de l’administration centrale dans sa mission de pilotage stratégique de l’offre de soins et médico-sociale.

En septembre 2012, un rapport de l’Inspection générale des finances (IGF) consacré aux agences de l’État n’épargne pas celles relevant des sphères de la santé et du secteur médico-social(3). Une opacité des compétences est pointée et des doublons sont repérés entre l’Anesm, l’Anap et la Haute autorité de santé (HAS). Les inspecteurs critiquent la création de telles entités qui semblent souffrir du manque de cohérence et de réflexion d’ensemble en aval de leur installation.

LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES : DE LA LOLF À LA RGPP

La gestion des dépenses publiques et en particulier l’assainissement des déficits publics est un sempiternel argument politique de contestations ou de désapprobations dans les rangs de l’opposition et parfois même de la majorité. Les conseils pleuvent pour réajuster des choix qualifiés de toxiques. Rappelons que le terme « toxique » associé à la finance et aux deniers publics, a fait irruption pendant la crise, avec les emprunts qualifiés comme tels, souscrits par les collectivités territoriales.

La quête de l’équilibre financier est légitime et l’ensemble de la classe politique ne peut s’exonérer de cette responsabilité. Cela concerne aussi les politiques sociales confrontées à la fois à l’élargissement de son public et à l’appauvrissement de ses finances. S’il est complexe de répondre à la question : qui de l’État et de ses services dépense le plus et le plus mal ? il est loisible d’agir sur le coût des politiques publiques, leurs modalités et leurs rationalisations. La démarche de contrôle des finances publiques combinant objectifs et évaluation a été votée en 2001. La Loi organique relative aux lois de finances (LOLF) est devenue effective en 2006, afin de passer d’une logique de moyens à une logique de résultats. Cette nouvelle architecture des finances publiques intègre 34 missions correspondant aux grandes politiques publiques, certaines interministérielles. Les missions sont découpées en 132 programmes et répartis en 614 actions. Chaque programme (ex « politique en faveur de l’inclusion sociale ») comprend un projet annuel de performance intégrant une stratégie, des objectifs et des indicateurs de performance.

Le relais est pris en 2007 avec la révision générale des politiques publiques (RGPP) dont nous pouvons observer dans le secteur social, qu’elle a engagé la réforme des administrations d’État et redistribuée des compétences. De la RGPP, cousine incontestable de la LOLF, Michaël Fossel écrit :

« Elle consacre le transfert aux administrations de la budgétisation par la performance en les soumettant à des objectifs presque exclusivement gestionnaires. […] Les territoires, les universités, mais aussi les juridictions et les organes de sécurité sont désormais perçus comme des agents économiques sans que soient jamais clairement définies les fins de leur action(4). »

En 2013, la RGPP pourrait être remise à plat par le Gouvernement, qui n’a pas exprimé ses plus grandes satisfactions sur son bien-fondé.

Thèmes abordés

Notes

Note 01 Pour compléter sur la répartition des compétences, lire la fiche 6 de Johan Priou et Séverine Demoustier, Institutions et organisation de l’action sociale et médico-sociale, 2e éd. Dunod, 2011. Retour au texte

Note 02 Site Anesm, rubrique « Nos missions ». Retour au texte

Note 03 « L’État et ses agences », rapport n° 2011-M-044-01, mars 2012, disp. sur www.economie.gouv.fr Retour au texte

Note 04 « L’antisarkozysme qui n’ose pas se dire », in Esprit, mars-avril 2010. Retour au texte

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