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L’action sociale et médico-sociale : jalons historiques

Publié le 01/03/2013 • Par Dunod Éditions • dans : Fiches de révision

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L’ÉNUMÉRATION factuelle de la fiche précédente avait une large focale. Il est à présent opportun de la réduire à l’action sociale et médico-sociale, en mettant en exergue quelques repères historiques.

1. LA LÉGISLATION

a. La loi contre les exclusions et l’armada législative qui s’ensuit

Sous l’angle législatif, l’année 1998 est marquée par la loi de lutte contre les exclusions (juillet), dont Martine Aubry se fait le porte-drapeau. L’accélération du législateur est notable, les années 1999, 2002, 2005, 2007, 2009 et 2010 sont les plus concernées. À elles seules, elles cumulent une rafale de nouvelles dispositions, modifiant considérablement le champ social et médico-social. La loi du 26 octobre 2012 portant création des emplois d’avenir clôt la période qui nous intéresse. Au total, ce ne sont pas moins de 90 textes de lois qui ont concerné ces deux secteurs.

b. Le 10e anniversaire du revenu minimum d’insertion (1988-1998)

Les dix ans du RMI au 1er décembre de l’année 1998 corroborent un double constat récurrent : outre le nombre d’allocataires sous-estimé initialement et atteignant très vite le seuil du million, l’insertion est en difficulté voire en panne. Le contrat d’insertion est timidement utilisé, un allocataire sur deux n’en a pas signé malgré l’obligation au troisième mois de présence dans le dispositif(1). Vingt ans jour pour jour après sa création, le RMI est restructuré par la loi généralisant le revenu de solidarité active (1er décembre 2008) et créant le contrat unique d’insertion (CUI). Entre 1998 et 2008, le revenu minimum d’activité a tenté d’exister, peut-être a-t-il subi l’ironie de son nom, en rencontrant un « minimum d’activité » ?

c. Les 35 heures

Le partage du temps de travail plus communément appelé « 35 heures » est engagé dans l’ensemble des services et des établissements à partir de 1998. Les conséquences en droit du travail sont multiples (annualisation du temps de travail, réorganisation des plannings, congés payés figés…) et particulièrement discutables dans les établissements accueillant des adultes ou des enfants 365 jours par an. Le « vivre avec » des institutions de l’éducation spécialisée devient résiduel dans les pratiques professionnelles. Comme l’écrit Gilles Cervera, directeur d’une maison d’enfants à caractère social (MECS), toutes ces modifications « compromettent les séjours, les week-ends, en bref, tout ce qui constituait la vie des internats, y créait de la relation, laquelle permettait à certains jeunes de réaccéder à des points d’équilibre(2)».

d. L’adaptation de textes fondamentaux du secteur social et médico-social

Cette période « dépoussière » les socles législatifs du secteur social et médicosocial : l’ordonnance de 1945 sur les mineurs délinquants, les lois de 1975, la loi de 1968 sur les majeurs protégés, la loi de 1989 sur l’enfance maltraitée, le revenu minimum d’insertion (RMI)…

e. La loi de 2002

27 ans après leur adoption, la loi n° 75-534 dite d’orientation en faveur des personnes handicapées et la loi n° 75-535 relative aux institutions sociales et médico-sociales sont réformées par le Parlement en décembre 2001 par la loi « rénovant l’action sociale et médico-sociale » dite « loi 2002 ». L’aboutissement du texte aura nécessité sept années d’observation, de concertation et de rédaction. En 1995, la Direction de l’action sociale énonce les insuffisances des textes de 1975 : quid du droit des usagers, nomenclature rigide des établissements et services, procédures obsolètes de planification et d’autorisation des établissements, absence de coordination entre les établissements sociaux et ceux relevant de la santé ? Le rapport de l’Inspection générale de l’action sociale (Igas) corrobore ces lacunes, il débouche sur l’écriture d’un avant-projet de loi en 1996. Sur cette base, une large concertation est enclenchée auprès des organismes représentatifs du secteur médico-social. La dissolution de l’Assemblée nationale en 1997 et les priorités sociales du Gouvernement Jospin (emplois-jeunes, loi de lutte contre les exclusions, CMU…) ont suspendu les travaux entrepris sur les textes de 1975. Le 26 juillet 2000, la loi de rénovation de l’action sociale et médico-sociale est non seulement présentée en Conseil des ministres et au Parlement, mais elle est votée à la majorité les 18 et 19 décembre 2001 par les deux Chambres. Dans l’ouvrage qu’ils y consacrent, Jean-François Bauduret et Marcel Jaeger saluent la démarche responsable et républicaine de la classe politique :

« La loi du 2 janvier 2002 a été votée à l’unanimité du parlement : toutes les orientations et dispositions proposées à l’époque ont été intégralement retranscrites dans la loi. Il s’agit là d’un bel exemple de continuité de l’action des pouvoirs publics, ici peu perméable aux aléas des alternances gouvernementales. Il est vrai que le sujet, très technique et organisationnel, s’y prêtait. Mais il est tout aussi vrai que lorsqu’une administration (dont après tout c’est le métier) propose des dispositifs adaptés, au service de l’intérêt général, la classe politique endosse volontiers de telles orientations, par-delà l’arc-en-ciel de ses couleurs partisanes…(Jean-François Bauduret, Marcel Jaeger, Rénover l’action sociale et médico-sociale : histoires d’une refondation, Dunod, 2005.) »
Cette rapide chronologie a été privilégiée à une présentation de la loi. Non seulement la littérature ne manque pas sur la « loi 2002 », l’expérience non plus pour le lecteur, selon son lieu d’exercice et puis nous reviendrons en dernière partie de l’ouvrage sur l’application lente et disparate de la loi.

2. L’ÉCONOMIE

a. Le passage à l’euro

L’euro devient au 1er janvier 2002, la monnaie unique pour la communauté européenne(3), engageant chaque pays à respecter le pacte de stabilité. En 2010, les limites du passage à l’euro se sont cristallisées. La communauté européenne n’a pas engagé, depuis sa création, un fonds dédié aux turbulences financières, permettant de maintenir un équilibre salutaire dans la zone euro. La Grèce, l’Espagne, l’Irlande, l’Italie… ne sont pas étrangers à cette prise de conscience, qui déclenchera, dans nombre de pays, une politique de rigueur.

La crise économique

La crise économique se propageant à l’automne 2008 a très vite fait oublier que précédemment, l’immobilier a vécu des années fastes. Les faibles taux de crédit, l’allongement de la durée de remboursement ont favorisé l’achat de la résidence principale pour nombre de ménages. Banques, agences immobilières et communes (récupérant la taxe sur les frais de mutation) n’ont pas boudé la manne financière qui les concernait. Mais les subprimes ont créé une onde de choc sur les places boursières et dans les établissements bancaires, comme ce fut le cas pour Dexia. L’économie se révèle plus précaire, mais surtout cherche sa respiration voire sa survie par l’intervention des États. Les années 80 avaient fait connaissance avec la nouvelle pauvreté, les années 2000 ont participé au maintien d’un tel état, ne cessant d’accueillir de nouvelles cibles. La crise a permis au moins de mesurer sinon d’observer l’efficience de notre modèle social.

3. LA POLITIQUE

a. La cohabitation

Ces années sont marquées par une nouvelle période de cohabitation (Chirac- Jospin). Force est de constater que durant celle-ci, les politiques sociales se sont étoffées en matière de droits : CMU, taxe sur les logements vacants, création de l’APA, soutien à la parentalité…

Tableau  4.1.  La  législation  dans  le  secteur  social  et  médico-social  de  1998  à  2012

Cliquer sur l’image pour l’ouvrir en pleine taille

b. Le quinquennat

Le septennat s’éteint et cède la place au quinquennat. Dès lors, nous sommes dans une mécanique électorale constante, non sans conséquences sur la participation électorale (cf. fiche 5), mais surtout sur les débats sommaires instaurant des confusions sur les véritables enjeux. Sur ce dernier point, les acteurs politiques ont de lourdes responsabilités sur la dérive de l’objet même d’une élection. Nous avons pu constater à plusieurs reprises combien l’opposition idéologique voire personnalisée peut détourner la finalité d’une élection. Ce procédé est d’autant plus regrettable que pour l’électorat, les niveaux de responsabilités entre l’État et les collectivités territoriales ne sont pas toujours clairs.

c. Le profil des ministres

Le Gouvernement en place entre 2007 et 2012 joue la carte de « l’ouverture » comme une marque de fabrique. L’argument de faire appel aux « meilleurs » dans le camp du concurrent – en copie conforme des méthodes du marché du travail – surprend les citoyens, mais surtout déplace les lignes de démarcation politique. Qui plus est, la faible proportion de ministres issus de l’École nationale d’administration (ENA) permet de s’affranchir des codes et des dogmes d’un tel formatage. Le président de la République, élu en juin 2012, instaure la parité dans son Gouvernement. Deux similitudes apparaissent avec l’équipe précédente : l’expérience ministérielle n’est pas toujours un prérequis, ni la formation politique classique.

4. L’ORGANISATION TERRITORIALE

a. Les transferts de compétences

Au 1er janvier 2004, l’acte II de la décentralisation est effectif. Il octroie aux départements la gestion complète du RMI, du fonds de solidarité au logement (FSL), des centres locaux d’information et de coordination (CLIC). La région récupère la formation professionnelle.

Ces transferts sont à l’origine de la fragilité financière des départements liée en grande partie à l’enveloppe sociale. Trois ans après cette lourde répartition des compétences pour les départements, Jacques Attali propose dans son rapport sur la croissance, de les supprimer. Le Gouvernement reste indifférent à cette idée et clarifie les domaines de compétences et les périmètres d’intervention de chaque collectivité par la loi du 17 décembre 2010 réformant les collectivités territoriales.

Les risques sociaux

La canicule (août 2003) et la flambée des quartiers (25 octobre au 17 novembre 2005) ont confronté l’État à ses limites et la société à son introspection. Il existe dorénavant un « après » l’épisode caniculaire et celui des banlieues. Les communes sont obligées d’organiser une veille sociale et sanitaire durant l’été, les établissements pour personnes âgées ont de nouvelles injonctions de protection des aînés et la caisse nationale de solidarité à l’autonomie (CNSA) gère de nouvelles finances. S’agissant des quartiers, le déploiement sécuritaire au moment des faits n’a pas eu de commune mesure avec les actions de prévention et de soutien qui devaient suivre. Pour les élus des villes en difficulté, l’absence de rénovation et de mutation des quartiers est encore plus marquée depuis les émeutes.

5. LE TRAVAIL SOCIAL

a. À quoi sert le travail social ?

26 ans après son numéro intitulé « Pourquoi le travail social ? » (1972), la revue Esprit poursuit sa réflexion avec un titre en 1998 pour le moins provocateur « À quoi sert le travail social ? » dont s’expliquent en introduction Jacques Donzelot et Joël Roman :

« La position « héroïque » du travailleur social, écartelé entre les préoccupations émanant des institutions qui le mandatent et le souci d’émanciper les publics auxquels il a affaire, a beaucoup perdu de sa crédibilité. Le travailleur social n’est plus dénoncé pour sa fonction supposée de gardien de l’ordre social mais suspecté par son public lui-même de ne pouvoir enrayer les conséquences d’une désorganisation sociale dont il s’estime la victime. […] Durant les années de croissance, le travailleur social pouvait assouplir la frontière entre le normal et l’anormal, entre l’ordre et la marge. Là résidait la force de son engagement personnel, sa dimension militante, sa vocation à émanciper ceux qui subissaient les rigidités des institutions d’intégration : il offrait un répit à ceux que rebutait l’ordre du travail, une alternative pour ceux qui n’acceptaient pas les disciplines de l’école et des valeurs dominantes. À quoi sert-il à présent(4)? »

Pour compléter cet état des lieux, aujourd’hui le travail social est d’autant plus interrogé lorsque les moyens déployés n’engendrent pas les résultats escomptés. Évoquant le glissement qui s’est opéré en un quart de siècle, Thierry Goguel d’Allondans, éducateur spécialisé et anthropologue, note qu’en 1972, il s’agissait d’interroger l’aspect policier et le contrôle social d’une profession, quand vingt-six ans plus tard se pose « subtilement la question de son utilité même […] ce qui sous-entend la question de son efficacité et surtout de sa périlleuse évaluation(5) ». Dernier point de vue sur la question du bien-fondé du travail social, celui de Saül Karsz écrivant :

« Se demander si le travail social sert à quelque chose, s’il revêt une utilité quelconque, est l’exemple même d’une interrogation futile. S’il existe, ce n’est pas pour rien. Les sociétés capitalistes n’ont pas pour habitude de rétribuer l’oisiveté de leurs employés, pas en tout cas, avant un certain niveau hiérarchique. […] Savoir non pas ce que le travail social devrait être, mais très précisément ce qu’il est déjà, dans la matérialité de ses pratiques, dans la réalité de ses tâches. Qu’est-ce qu’il produit, qu’est-ce qu’il ne saurait en aucun cas cesser de produire ?(Saül Karsz, Pourquoi le travail social ? 2e éd., Dunod, 2011.) »

b. La formation des travailleurs sociaux

L’expérience professionnelle est une plus-value que la loi de modernisation sociale (2002) convertit en diplôme par le biais de la validation des acquis de l’expérience (VAE), succédant à la VAP (valorisation des acquis professionnels). La VAE conduit à une réforme de l’ensemble des diplômes créant une passerelle avec le contenu pédagogique de la formation initiale.

Chronologiquement, ce sont les anciennes travailleuses familiales qui ont essuyé les plâtres en 1999 (décret n° 99-779 du 9 septembre 1999) en devenant techniciennes de l’intervention sociale et familiale (TISF). En 2003, le diplôme d’État d’auxiliaire de vie sociale (DEAVS) balaye l’appellation « aide à domicile » et professionnalise des compétences qui s’obtenaient de façon empirique. Plus tard, c’est le diplôme d’assistant de service social (DEASS) qui ouvre la voie d’une réforme des diplômes de niveau III, suivront les éducateurs de jeunes enfants (2005) et les éducateurs spécialisés (2007). L’architecture de ces diplômes est conçue sur la base de quatre domaines de formation (DF). Les deux premiers sont exclusifs à la profession visée, les deux suivants ont une base commune pour les assistants de service social, les éducateurs de jeunes enfants et les éducateurs spécialisés. Les DF3 et 4 se nomment « Communication professionnelle » et « Dynamiques institutionnelles, inter-institutionnelles et partenariales ». La loi du 31 janvier 2006 est à l’origine d’un décret paru en 2008 gratifiant l’ensemble des stages d’une durée de plus de trois mois. La fonction publique s’exonère de cette obligation. La gratification s’élève à l’époque à 398,13 E pour 151,67 heures mensuelles. Cette révolution quant au sens et au déroulement des stages est à peine perçue, qu’un an plus tard les parlementaires modifient le décret abaissant à deux mois la période de stage soumise à gratification. Cette dernière concerne dorénavant tous les stages des formations sociales de niveau III. Entre temps, la seule fonction publique hospitalière (quid des deux autres ?) s’est affiliée à cette obligation.

Environ 22 millions d’euros annuels sont nécessaires à la bonne marche des stages gratifiés, mais ces derniers sont sporadiques ou réduits à l’accueil d’un ou deux stagiaires par an dans certaines institutions. Malgré, la levée de boucliers des étudiants et des centres de formation, le directeur général de la cohésion sociale parle d’une « goutte d’eau(6) ». Pourtant, l’alternance est menacée alors qu’elle se présente comme la force et le point d’ancrage des formations sociales. Dans le secteur privé, c’est une baisse de 25 % des lieux de stages qui est enregistrée. Les conséquences sont multiples : retard des étudiants pour le départ en stage, glissement vers des lieux de stages pas toujours habilités par le champ concerné, création d’un « marché parallèle » du stage : conditions hors-la-loi ou petits arrangements avec le stagiaire…(7)

À très court terme, les formations sociales vont connaître des bouleversements liés à l’application effective pour la rentrée 2013 des ECTS (European Credits Transfer System). Les accords de Bologne (juin 1999) sont à l’origine de la mise en place des crédits (180 crédits pour les formations sociales) permettant la conformité avec le cadre européen des certifications (CEC).

Pour Stéphane Rullac, éducateur spécialisé et docteur en anthropologie :

« Après la période des pionniers, de la reconnaissance, puis de la technicisation, voici venu le temps de la scientifisation » et d’en énumérer les étapes : « la réforme des diplômes qui place la méthodologie au coeur de la professionnalisation ; la création du Diplôme d’État d’ingénierie sociale qui instaure la fonction du cadre développeur ; la création au Conservatoire national des arts et métiers d’une chaire en travail social qui préfigure l’ouverture d’un doctorat et l’officialisation de la discipline correspondante ; la création en 2007 de pôles régionaux ressources en travail […] la création d’associations nationales et internationale pour le développement de la recherche dans le champ du travail social(8). »

Enfin, dernier chantier en cours, la création des Hautes écoles professionnelles en action sociale (HEPAS).

Tableau  4.2.  L’évolution  des  diplômes  du  travail  social  depuis  1999

Cliquer sur l’image pour l’ouvrir en pleine taille

Tableau  4.3.  L’évolution  des  professions  sociales

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Notes

Note 01 Article 14 de la loi du 1er décembre 1998 : « Le versement du RMI est subordonné à la signature d’un contrat d’insertion. Ce versement peut être suspendu si, du fait de l’intéressé et sans motif légitime, le contrat ne peut être établi ou que la commission locale d’insertion ne peut donner son avis. » Retour au texte

Note 02 Actualités sociales hebdomadaires du 4 juin 2010, n° 2662. Retour au texte

Note 03 Rappelons que seulement 17 pays sur les 27 qui composent la communauté européenne sont à l’euro. Retour au texte

Note 04 Jacques Donzelot, Joël Roman, « 1972 – 1998 : les nouvelles donnes du social » in Esprit, mars-avril 1998. Retour au texte

Note 05 Thierry Goguel d’Allondans, « Efficacité et enjeux du travail social » Actes du 30e congrès de l’association internationale des écoles de travail social – Conférence de Montpellier – 15-18 juillet 2002. Retour au texte

Note 06 « Gratification : lassitude et exaspération des centres de formation » in Actualités sociales hebdomadaires n° 2687 du 17 décembre 2010. Retour au texte

Note 07 Cf. Jean-David Peroz, « Gratification des stages : sauver le partenariat formatif » in Actualités sociales hebdomadaires n° 2708 du 6 mai 2011. Retour au texte

Note 08 Lien social n° 1000-1001 du 13 janvier 2011. Retour au texte

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Commentaires

L’action sociale et médico-sociale : jalons historiques

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leslie boyer

21/05/2019 11h39

Bonjour, je fais actuellement quelques recherches sur les évolutions des conditions d’exercice des travailleurs sociaux. Le dossier : Fiches de révision : « Les politiques sociales en France de 1998 à 2012 » m’intéresse particulièrement. je souhaiterai avoir accès à l’intégralité du texte, pour pouvoir l’imprimer, ou du moins , l’avoir en version papier. Est il possible d’acheter seulement un dossier ou le numéro dans lequel il est paru?. En vous remerciant bien, Leslie Boyer

Laurent Thoviste

22/05/2019 02h14

désolé nous ne faisons pas de vente à l’unité. Je vous l’aurais bien fourni gracieusement malheureusement il est constitué de plusieurs textes et mes équipes manquent de temps pour le reconstituer et vous l’envoyer. désolé

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