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La compétence du juge administratif 

Publié le 16/02/2017 • Par laredacADS • dans : Juridique acteurs du sport

Cet article fait partie du dossier

Les recours judiciaires

 

1. Les procédures au fond 

 

a) Les actes susceptibles de recours 

 

Tous les actes pris par l’administration sont, en principe, susceptibles de recours devant les juridictions de l’ordre administratif. 

 

Les principales exceptions à ce principe sont constituées par les actes de gouvernement, définis « comme actes de l’exécutif relatifs aux rapports entre pouvoirs publics constitutionnels ou à la conduite des relations internationales et insusceptibles de toute contestation juridictionnelle, que ce soit par voie d’action, par voie d’exception ou encore dans une perspective indemnitaire »(*)

 

L’autre exception concerne les mesures ne faisant pas grief, actes unilatéraux échappant au contrôle par le juge par la voie du recours pour excès de pouvoir. Il s’agit tout d’abord des mesures d’ordre intérieur, telles les directives ou circulaires non impératives. Il peut également s’agir de mesures mineures, expression de la marge de manœuvre laissée aux autorités administratives, que la jurisprudence considère inutile de contrôler. 

 

Le juge administratif est également incompétent pour apprécier la validité des actes relevant du droit international. 

 

Le législateur a confié aux fédérations sportives l’exécution d’un service public administratif. Elles prennent ainsi, dans le cadre de la délégation qui leur est consentie, des décisions matérialisant leur usage de prérogatives de puissance publique s’imposant à leurs membres. Ces décisions présentent, en conséquence, le caractère d’actes administratifs.  

 

L’objet de la délégation qui leur est donnée étant l’organisation des compétitions sportives, tous les actes qu’elles prennent dans le cadre de cette délégation sont soumis à l’appréciation du juge administratif. À titre d’exemple, les décisions prises en rapport avec le classement lors d’un championnat présentent incontestablement un caractère réglementaire(*) relevant de la compétence du juge administratif.  

 

De même, le pouvoir attribué aux fédérations délégataires d’édicter les règles techniques de la discipline constitue un élément clé de leur mission, soumis à l’appréciation du juge administratif. Ces règles techniques comprennent notamment :  

– les règles du jeu applicables à la discipline sportive concernée ; 

– les règles d’établissement d’un classement national, régional, départemental ou autre, des sportifs, individuellement ou par équipes ; 

– les règles d’organisation et de déroulement des compétitions ou épreuves aboutissant à un tel classement ; 

– les règles d’accès et de participation des sportifs, individuellement ou par équipes, à ces compétitions et épreuves. 

 

En revanche, les règles purement sportives échappent à la compétence du juge administratif(*). Il s’agit notamment des décisions prises par les arbitres. 

De même, les décisions prises par les fédérations simplement agréées échappent en principe à la compétence de l’ordre administratif. 

 

Les fédérations disposent également d’un pouvoir réglementaire susceptible de recours, dans le domaine de l’établissement des normes applicables aux équipements sportifs, en vertu duquel elles définissent les règles applicables aux équipements nécessaires au bon déroulement des compétitions sportives qu’elles organisent ou autorisent (aire de jeux et installations édifiées sur celle-ci ou qui concourent au déroulement de la compétition) et contrôlent et valident la conformité au règlement fédéral des caractéristiques techniques du matériel, des équipements, des aires de jeux et installations susvisées. 

 

C’est de manière beaucoup p?lus rare que la juridiction administrative se considère compétente pour se prononcer sur les décisions prises par les fédérations dans le domaine commercial, telles que, par exemple, le fait pour la Ligue nationale de football d’imposer aux joueurs une marque de maillot(*) ou l’utilisation d’un logiciel de gestion de la billetterie(*). La négociation des droits audiovisuels ne constitue pas davantage une prérogative de puissance publique(*)

 

Les décisions individuelles prises par les fédérations sportives, dans le cadre de l’exécution de leur mission d’organisation des compétitions, présentent également le caractère d’actes administratifs dans la mesure où les fédérations font ainsi usage de leurs prérogatives de puissance publique. 

 

C’est le tribunal administratif dans le ressort duquel se situe la résidence ou le siège social du requérant à la date de la décision attaquée qui sera compétent pour se prononcer sur le recours ainsi introduit(*). Les appels des décisions du tribunal administratif son?t gérés par les cours administratives d’appel. Il en existe sept en France : Paris, Lyon, Nancy, Nantes, B?o???rdeaux, Marseille et Douai.  

 

Les recours contre les décisions prises par les instances disciplinaires sont conditionnés par l’épuisement préalable des voies de recours internes(*).  

 

Plusieurs recours existent devant le tribunal administratif. Ils devaient, jusqu’à une date récente, être entrepris dans un délai de deux mois à compter de la décision litigieuse, sauf interruption de la prescription par le recours à la procédure de conciliation du CNOSF. Les décisions administratives disposent de la force exécutoire, et les recours les concernant n’ont donc pas d’effet suspensif. La procédure est essentiellement écrite. Les tribunaux administratifs sont régis par le Code de justice administrative (CJA). 

 

Le tribunal administratif sera, par exemple, ?compétent pour des litiges relatifs aux rétrogradations de clubs. C’est en ce sens que la cour administrative d’appel de Versailles a condamné la Fédération française de football et la Ligue de football professionnel à régler la somme de 500 000 euros de dommages et intérêts à l’Entente Sannois Saint-Gratien, suite à une décision de ces dernières de repêchage du club de Clermont, 18e de L2, au détriment de l’Entente Sannois Saint-Gratien, à l’issue du championnat national 2004-2005. 

 

Le Conseil d’État dispose, quant à lui, d’une compétence particulière pour statuer contre les recours en annulation dirigés contre les règlements sportifs ou contre les décisions de sanctions de l’Agence française de lutte contre le dopage(*). Il connaîtra également des recours contre les arrêts des cours administratives d’appel. 

 

La CAA de Nantes, dans un arrêt du 31 décembre 2014(*), a apporté dans cet arrêt quelques précisions sur les « sanctions automatiques » prononcées par les commissions disciplinaires des fédérations sportives. Il est indispensable qu’en prononçant ces sanctions les commissions puissent, au moins théoriquement, les moduler. Effectivement, elles doivent pouvoir être modulées au regard des circonstances de l’espèce. C’est-à-dire que les sanctions doivent pouvoir être diminuées ou augmentées au regard des circonstances atténuantes ou aggravantes de l’espèce. C’est en s’appuyant sur le règlement disciplinaire de la FFF qui prévoit un « barème des sanctions de références » que les juges d’appel ont pu retenir cette conclusion.

 

Dans le domaine spécifique de la sanction du dopage, il est rappelé que l’AFLD est seule compétente dans les cas suivants :  

– sanctionner les sportifs non licenciés participant à des compétitions organisées par une fédération ; 

– lorsque la fédération n’a prononcé aucune sanction dans le délai de quatre mois imparti pour un sportif convaincu de dopage. 

 

Ses décisions sont susceptibles de recours directement devant le Conseil d’État, qui statue en premier et dernier ressort. Durant cette procédure, le sportif devra obligatoirement être assisté d’un avocat. 

 

b) Les règles de compétence 

 

Le juge administratif est compétent, dès lors que les actes contestés portent l’expression de la mise en œuvre de prérogatives de puissance publique, de service public ou de manière générale s’ils émanent de la personne publique. 

 

La cour d’appel de Lyon a d’ailleurs eu l’occasion de se prononcer sur la juridiction compétente pour les litiges opposant les services publics industriels et commerciaux à leurs usagers.

En l’espèce, il s’agissait d’un contentieux opposant la famille d’un skieur décédé en raison de l’insuffisance des mesures d’entretien prises par la SAEM des remontées mécaniques du Grand-Bornand.

Les juges administratifs ont rappelé que les liens juridiques noués devaient être considérés comme des liens de droit privé, justifiant la compétence exclusive de l’ordre judiciaire.

 

La justice administrative est rendue par des tribunaux administratifs, par la cour administrative d’appel et par le Conseil d’État. 

 

Les tribunaux administratifs sont les juges administratifs de droit commun en premier ressort. 

Le Conseil d’État conserve toutefois une compétence en premier ressort sur les recours en annulation exercés contre les décrets ou ordonnances, actes réglementaires des ministres, et décisions ministérielles prises après avis du Conseil d’État, outre différents contentieux spéciaux. 

 

En appel, les contentieux sont confiés aux cours administratives d’appel, à l’exception des appels en matière de recours sur renvoi de l’autorité judiciaire, ainsi que les litiges relatifs aux élections municipales et cantonales, qui sont confiés au Conseil d’État. 

 

La compétence d’une juridiction administrative peut être invoquée par les parties en tout état de la procédure ou être relevée d’office par le juge. 

 

Contrairement à ce qui concerne la compétence judiciaire, les clauses conventionnelles d’attribution de compétence sont en principe exclues. 

Une telle nullité affecte également les clauses compromissoires et autres compromis d’arbitrage conclus en matière administrative. 

 

c) Les règles relatives aux recours 

 

Dans le domaine du contentieux administratif, les recours juridictionnels sont dépourvus d’effet suspensif(*) : « Sauf dispositions législatives spéciales, les requêtes n’ont pas d’effet suspensif, s’il n’en est autrement ordonné par la juridiction ». 

Il existe toutefois les exceptions à ce principe, parmi lesquelles, notamment, la possibilité offerte au juge de suspendre une décision administrative. 

 

De même, certains types de recours présentent un caractère suspensif. 

Les recours, qu’il s’agisse de recours pour excès de pouvoir ou de recours de plein contentieux, sont toujours formés contre une décision. Cette décision peut toutefois être une décision implicite en vertu du principe selon lequel le silence gardé par l’administration pendant plus de deux mois vaut décision implicite de rejet de la demande(*)

Les recours doivent en principe être formés dans un délai maximum de deux mois à compter de la décision. 

 

Devant le juge administratif, la procédure est écrite. 

 

Un des aspects distinguant les recours pour excès de pouvoir des recours de plein contentieux réside dans la présence obligatoire ou non d’un avocat. 

Si, dans le premier cas, les requérants en sont dispensés, le ministère d’Avocat est, en revanche, obligatoire s’agissant des recours de plein contentieux, même si ce principe souffre quelques exceptions. 

 

> Le recours pour excès de pouvoir 

 

Il s’agit du recours par lequel une personne demande au juge administratif l’annulation, en raison de son illégalité (interne ou externe), d’un acte réglementaire ou individuel pris par une autorité administrative française.  

 

Le tribunal administratif compétent pour les recours formés contre les décisions individuelles prises est celui du ressort dans lequel se situe la résidence ou le siège social du requérant, à la date de la décision. 

L’acte attaqué doit être unilatéral et faire grief à celui qui en demande l’annulation. À cet égard, il a été jugé que la décision d’un conseil supérieur d’arbitrage d’une fédération était un acte préparatoire non susceptible de recours(*). Au contraire, la décision de rétrogradation d’un club prise par une fédération est considér???ée comme faisant grief et peut être soumise à la juridiction administrative(*). De même, le Conseil d’État a rappelé que la simple publication sur le site Internet officiel de la Fédération française de football d’une décision d’homologation du classement d’un championnat constituait bien une décision administrative préalable susceptible d’un recours en annulation(*)

 

Les motifs d’illégalité interne examinés par le juge administratif sont l’incompétence de l’auteur de l’acte (moyen d’ordre public pouvant être soulevé d’office par le juge), le vice de forme (dont fait partie notamment le défaut de motivation), ou encore le vice de? procédure. Figurent parmi les moyens d’illégalité externe la violation de la règle de droit, l’erreur de fait ou de droit, l’erreur manifeste d’appréciation ou encore le détournement de pouvoir.  

Ainsi??, le Conseil d’État a estimé que, si la désignation des athlètes admis à participer aux Championnats d’Europe peut tenir compte d’éléments autres que ceux fondés sur les performances sportives, la décision de ne pas sélectionner un athlète, prise à seule fin de lui infliger une sanction à la suite de ses déclarations sur le comportement d’un dirigeant de la fédération, était entachée d’un détournement de pouvoir(*).  

 

L’annulation de l’acte réglementaire ou de la décision individuelle présente un caractère habituellement rétroactif. 

 

Ce recours doit être exercé dans un délai de deux mois à compter de la publication de l’acte, s’il s’agit d’un règlement, ou de sa notification, s’il s’agit d’une décision 

 

Est-il possible de contester devant les juridictions administratives un avertissement infligé par une fédération sportive et constituant le point de départ de la procédure disciplinaire susceptible de conduire à une éventuelle sanction disciplinaire ?

 

C’est la question à laquelle a répondu le Conseil d’État dans son arrêt du 27 février 2015(*).

L’affaire concernait une footballeuse professionnelle du PSG qui appartenait au « groupe cible » défini par l’AFLD. Il lui appartenait, en conséquence, de communiquer régulièrement sa localisation, dans la perspective de la réalisation de contrôles antidopage inopinés.

Ayant manqué à plusieurs reprises à cette obligation, elle a reçu, à chaque fois, un avertissement.

Or, le règlement de l’AFLD prévoit qu’au bout de trois avertissements, la fédération compétente est saisie afin d’engager une procédure disciplinaire devant conduire à une sanction du sportif concerné.

La footballeuse a contesté ce troisième avertissement devant le Conseil d’État.

Le Conseil d’État a considéré que ce troisième avertissement ne constituait « que le premier acte de la procédure pouvant conduire au prononcé d’une sanction à l’égard de l’intéressée ; que, présentant ainsi le caractère d’une mesure préparatoire, elle ne constitue pas par elle-même une décision susceptible de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir ».

Il appartenait en conséquence à la sportive d’attendre la fin de la procédure pour demander l’annulation de la sanction, si elle était effectivement prononcée.

 

> Le recours en responsabilité 

 

Il s’agit de mettre en cause la responsabilité d’un organe ayant autorité de puissance publique. 

 

Le recours de plein contentieux, ou de pleine juridiction, va concerner les aspects comme la responsabilité contractuelle, la responsabilité pour faute ou sans faute, etc. Le juge administratif pourra annuler la décision contestée mais aussi la réformer. Il peut s’agir d’une condamnation à la réparation d’un dommage, d’une obligation contractuelle, etc. 

 

La responsabilité pour faute de l’administration concerne les cas où la responsabilité de l’administration est retenue suite à une faute de celle-ci. La responsabilité sans faute correspond aux dommages subis par des collaborateurs occasionnels du service public, ou imputables à un risque exceptionnel auquel l’administration a soumis ses agents ou des tiers, du fait de lois, de traités internationaux ou de décisions administratives légales. 

 

Les régimes de responsabilité sans faute répondent à des conditions de mise en œuvre spécifiques. 

 

Les équipements sportifs publics comme certains espaces, sites ou itinéraires de sport de nature répondent à la qualification juridique d’ouvrages publics au sens du droit administratif.

Il en résulte l’application, dans le cadre des accidents trouvant leur origine dans un défaut de sécurisation de tels équipements, du régime de responsabilité administrative du fait des dommages de travaux publics.

 

En application d’un tel régime, le défaut de sécurité ou d’entretien de l’ouvrage est présumé, ce qui facilite la tâche des victimes qui n’ont pas à en apporter la preuve.

En réponse, l’argument en défense, bien souvent invoqué par les collectivités, s’appuie sur l’imputation d’un comportement fautif de la victime dans l’utilisation de l’ouvrage afin de s’exonérer en tout ou partie de leur responsabilité.

 

Les victimes ont également la possibilité de se placer sur le terrain de la responsabilité administrative pour faute de police, notamment dans les hypothèses d’accidents se produisant dans le cadre de la pratique de sports de nature, pour lesquels il est souvent reproché à la collectivité de n’avoir pas pris l’ensemble des mesures destinées à garantir la sécurité des pratiquants.

De manière moins favorable, les victimes bénéficient également de la possibilité d’invoquer la responsabilité de la collectivité sur le fondement de la faute commise dans l’organisation d’une activité sportive (faute du service) ou par l’un de ses agents dans la surveillance ou l’encadrement de cette activité (faute de service).

 

Les actes administratifs unilatéraux pris par une personne publique telle que l’octroi d’un agrément ou d’une délégation à une fédération sportive ou leur retrait, les arrêtés pris pour autoriser ou interdire une manifestation sportive sur la voie publique, les arrêtés pris pour réglementer les déplacements de supporters susceptibles de causer des troubles à l’ordre public, relèvent de la compétence exclusive, sauf texte ou jurisprudence contraire, du juge administratif, à l’instar des actes à portée réglementaire instituant des règles de droit général ou impersonnel visant une personne identifiée.

En effet, de tels actes sont à l’origine de contentieux dans lesquels la responsabilité de la personne publique est recherchée. Il peut s’agir, par exemple, de cas où l’autorité publique compétente n’a pas pris l’acte unilatéral qu’elle aurait dû prendre dans le cadre des activités et manifestations sportives sur lesquelles elle a compétence, son abstention constituant une faute motivant une demande de réparation des dommages causés.

Il peut également s’agir de cas où l’autorité a bien pris l’acte unilatéral qu’il lui revenait de prendre mais celui-ci est entaché d’illégalité, son application créant pour les victimes un préjudice indemnisable.

Enfin, la responsabilité administrative de la personne publique peut également être recherchée pour des actes administratifs unilatéraux (individuels ou réglementaires) dont l’application entraîne un préjudice grave au détriment d’une ou plusieurs victimes.

 

Les fédérations bénéficiaires de la délégation ministérielle sont de la même manière considérées par la jurisprudence(*) comme chargées d’exécution de missions de service public pour tout ce qui concerne, par exemple, l’organisation des compétitions à l’issue desquelles sont délivrés les titres internationaux, nationaux ou locaux, la sélection des sportifs…(*)

Les actes qu’elles sont dès lors susceptibles de prendre, bien qu’émanant de personnes privées, ont un caractère administratif dès qu’ils sont relatifs à l’exécution de la mission de service public dont elles ont la charge et révèlent de la mise en œuvre de prérogatives de puissances publiques.

 

Ainsi, sont considérés comme des actes administratifs sur la base de ce critère?:

– les statuts et règlements intérieurs des fédérations délégataires?;

– les règlements qu’elles éditent en vertu de l’article L.131-16 du Code du sport?;

– les règlements disciplinaires et de lutte contre le dopage?;

– les actes individuels (sélection des sportifs, sanction disciplinaire…).

 

2. Les procédures de référé 

 

La suspension d’un acte administratif peut être demandée par voie de référé devant le juge administratif, dans le cadre du recours pour excès de pouvoir. Est alors mis en place un référé suspension qui permet au juge administratif d’ordonner en urgence les mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale. 

 

a) Le référé suspension 

 

La loi du 30 juin 2000 relative au référé devant les juridictions administratives a supprimé le sursis à exécution pour le remplacer par la procédure du référé, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision(*).  

 

À cet égard, la jurisprudence a eu l’occasion de considérer que la suspension d’une mesure prise à l’encontre d’un club, modifiant son classement dans le championnat, n’était toutefois pas de nature à justifier l’urgence de la demande de suspension du classement officiel qui aurait eu pour effet d’étendre l’incertitude à d’autres clubs engagés(*). Elle a également estimé qu’aucune urgence n’était caractérisée dans la demande, formée par un licencié de la Fédération française de sport automobile, tendant à la suspension de l’application de nouvelles techniques fédérales concernant des véhicules, la requête ayant été formée plus de trois mois après l’entrée en vigueur des règles contestées(*). L’urgence n’est pas davantage retenue dans l’hypothèse où, même en cas d’annulation au fond d’une décision ayant un effet sur le championnat en cours, le classement de celui-ci n’aurait pas été affecté(*)

Au contraire, le Conseil d’État a considéré que l’urgence était caractérisée dans un litige opposant un cycliste à sa fédération, la suspension prononcée par cette dernière ne permettant pas à son licencié de participer au Tour de France qui débutait quelques jours plus tard(*).  

 

Le critère du doute sérieux sur la décision contestée est, lui aussi, examiné de façon assez stricte par la justice. Le Conseil d’État s’est ainsi déclaré incompétent pour se prononcer sur la rétrogradation d’un club de hockey sur glace résultant de l’application du nouveau règlement adopté par la fédération au motif que rien ne permettait de déceler l’existence d’un doute sérieux quant à la légalité de la décision prise(*)

 

La voie du référé-liberté, par laquelle le juge se trouve contraint de se prononcer sur les atteintes graves et manifestement illégales portées à une liberté fondamentale(*), a été définitivement écartée pour ce qui concerne le domaine sportif, le Conseil d’État ayant rappelé de manière explicite que le droit de pratiquer un sport ne constituant pas une liberté fondamentale, cette procédure ne pouvait être retenue pour obtenir une décision rapide sur une décision prise par une fédération sportive. 

 

b) Le déféré ministériel 

 

En dehors des recours présentés ci-avant, la procédure du déféré ministériel, introduite par la loi du 6 juillet 2000, mérite également d’être rappelée. Il s’agit de la possibilité laissée au ministre chargé des Sports, spontanément ou sur demande de toute personne lésée, de déférer à la juridiction administrative les actes pris par une fédération, lorsque ceux-ci lui paraissent illégaux. La juridiction administrative a alors l’obligation de se prononcer dans un délai maximum d’un mois à compter de cette requête. Le déféré ministériel peut être accompagné d’une demande de suspension de l’acte en cause, lorsque l’un des moyens invoqués paraît, en l’état de l’instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l’acte attaqué(*).  

 

A, par exemple, été soumis à l’appréciation du juge administratif la légalité de la décision de la Ligue de football professionnel de produire elle-même les images de la Ligue 1, dont elle commercialise les droits d’exploitation. Le Conseil d’État a considéré que cette activité de production d’images ne relevait pas d’une prérogative de puissance publique, et en conséquence, le juge administratif s’est déclaré incompétent pour apprécier la légalité du choix opéré par la Ligue de football professionnel(*).  

 

Cet article fait partie du Dossier

Les recours judiciaires

Sommaire du dossier

  1. L’intérêt à agir 
  2. La compétence du juge administratif 
  3. La compétence du juge judiciaire 

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