Les formes de l’Etat – Fiche concours n°9

I – L’Etat unitaire

Cette forme d’Etat s’articule autour d’un modèle idéal qui, dans la réalité, se rencontre rarement. C’est un Etat qui est un, dans ses trois éléments constitutifs, comme le rappelle l’article 1er de la Constitution de 1958 : « La République est indivisible ». Toutefois pour des raisons d’efficacité, quelques aménagements y sont en effet souvent apportés. Il s’agit de la déconcentration et de la décentralisation. D’ailleurs dans sa version actuelle, l’article 1er se termine ainsi : « son organisation est décentralisée. »

A – La déconcentration

La déconcentration est un système d’organisation administrative dans lequel sont créés, à la périphérie, des relais du pouvoir central. Comme le disait Odilon Barrot : « dans le cadre de la déconcentration, c’est toujours le même marteau qui frappe mais on en a raccourci le manche ». C’est donc toujours l’Etat qui agit mais, pour être plus efficace, il rapproche certaines de ses autorités de ses administrés. En termes plus juridiques, les organes centraux de l’administration d’Etat installent des agents, les services déconcentrés, afin d’agir dans des aires géographiques délimitées, les circonscriptions administratives.

a) Les services déconcentrés
Les services déconcentrés dépendent des services centraux par le biais du pouvoir hiérarchique. Il est détenu de plein droit par l’autorité supérieure qui peut intervenir, pour des raisons tant d’opportunité que de légalité. Il s’exerce aussi bien sur les personnes que sur les actes. Le pouvoir hiérarchique sur les actes se traduit par le pouvoir d’instruction, le pouvoir de réformation et le pouvoir d’annulation. Sur les personnes, il se traduit par le pouvoir de nomination, de notation et le pouvoir disciplinaire.

b) Les circonscriptions administratives
Une circonscription administrative est une division du territoire national à l’intérieur de laquelle une autorité administrative est compétente pour agir. Elle n’a pas de personnalité juridique.

B – La décentralisation

Dans le cadre de la décentralisation, la relation centre-périphérie est aménagée différemment puisque ce sont de véritables centres de pouvoir qui sont créés et installés à la périphérie. De manière plus juridique, l’Etat transfère à des collectivités territoriales un certain nombre de compétences exercées sous son contrôle.
Le maître mot de la décentralisation est donc l’autonomie, qui se traduit en termes plus juridiques par le principe de la libre administration des collectivités locales, posé par l’article 72 de la Constitution.

a) Le contenu de l’autonomie

•  L’autonomie juridique

Ce sont des personnes juridiques distinctes de l’Etat qui sont créées : les collectivités territoriales. Personnes morales de droit public, les collectivités territoriales disposent en tant que telles d’un patrimoine, de la capacité d’accomplir des actes juridiques et de la possibilité d’ester en justice.
Soit c’est la Constitution qui les met en place : les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d’outre-mer. Soit c’est la loi qui les institue : les régions ont été créées en 1982 par la loi avant d’être reconnues par la Constitution lors de la révision du 28 mars 2003.

•  L’autonomie organique

Les collectivités territoriales s’administrent « librement par des conseils élus » (article 72 de la Constitution). Alors que les autorités administratives déconcentrées sont nommées par l’Etat (le préfet), les organes délibérants des collectivités territoriales (conseil municipal, conseil général, conseil régional) sont élus par les administrés.

•  L’autonomie fonctionnelle

Les organes des collectivités territoriales gèrent, par leurs délibérations, leurs affaires propres (affaires communales, départementales, régionales), bref elles sont compétentes pour prendre en charge les intérêts des populations concernées. C’est la « clause générale de compétence » qui, traditionnellement, est liée à l’élément territorial de la collectivité même si, aujourd’hui, cette clause est complétée par des transferts de compétence énoncés par des lois.

b) L’étendue de l’autonomie
Elle varie en fonction de la nature des compétences transférées et de l’existence d’un contrôle de l’Etat.
1° La nature des compétences transférées

• La décentralisation administrative et la décentralisation politique

En France, les compétences transférées ne peuvent être que purement administratives (CC 91-290 DC 9 mai 1991 Statut de la Corse). Par contre dans des pays voisins, les entités décentralisées peuvent se voir transférer des compétences législatives, on passe alors à la décentralisation politique ou à l’Etat régional. C’est le cas de l’Italie, de l’Espagne, et plus récemment du Royaume-Uni.

• La décentralisation territoriale et la décentralisation fonctionnelle.

Les collectivités territoriales en raison de leur assise territoriale disposent, on l’a vu, d’une clause de compétence générale. Par contre, les établissements publics ne se voient transférer que des compétences liées à un objet beaucoup plus précis, beaucoup plus spécialisé. Aussi la décentralisation fonctionnelle va-t-elle moins loin que la décentralisation territoriale.

2° L’existence d’un contrôle de l’Etat
Si les collectivités territoriales s’administrent librement c’est, comme le rappelle l’article 72 de la Constitution, sous le contrôle du représentant de l’Etat. Ce contrôle ne peut être supprimé, mais il peut être réduit à sa plus simple expression. C’est ce qui s’est passé en 1982, lorsque la loi du 2 mars a transformé la tutelle en contrôle. Plus précisément, le contrôle d’opportunité exercé a priori s’est transformé en contrôle de légalité exercé a posteriori.