Fiche n° 6. La loi organique relative aux lois de finances n° 2001-692 du 1er août 2001 (LOLF)

 La LOLF a pu être élaborée, à l’issue de quatre années de préparation, grâce à l’existence d’un consensus politique exceptionnel quant à la nécessité de réformer l’ordonnance du 2 janvier 1959. Ce consensus s’appuyait d’abord sur les travaux de la Cour des comptes et du Parlement portant sur l’utilisation de l’argent public et la transparence en matière budgétaire.

Les travaux de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) promouvant une nouvelle gestion publique ont également guidé l’élaboration de la LOLF. Ils ont démontré l’intérêt pour les États d’adopter une démarche de budgétisation par la performance, décrivant les politiques publiques, leur assortissant des objectifs, laissant aux gestionnaires une grande latitude dans l’utilisation des crédits, avec pour contrepartie un système de contrôle plus rigoureux.

Enfin, la LOLF s’est également inspirée des modernisations des procédures budgétaires et des méthodes comptables menées par de nombreux États depuis les années 1980.

À la différence de tous les autres textes organisant les finances publiques, la LOLF résulte d’une initiative parlementaire, la proposition de loi organique du 11 juillet 2000, qui a été adoptée à la quasi-unanimité du Parlement. Le gouvernement ne déposa aucun amendement, négociant tout au long de l’examen avec les rapporteurs, le député Didier Migaud et le sénateur Alain Lambert.
Ce processus contraste particulièrement avec celui qui a présidé à l’élaboration de l’ordonnance de 1959 qui n’associait pas le Parlement à sa rédaction.

Plusieurs principes assurèrent le succès de la réforme en évitant d’opérer des changements trop lourds : pas de révision constitutionnelle, notamment sur les prérogatives financières du gouvernement et du Parlement, et pas de modification des rapports avec les lois de financement de la Sécurité sociale.

Le Conseil constitutionnel devait, dans sa décision du 26 juillet 2001, confirmer, à deux exceptions près, la constitutionnalité du texte qui fut promulgué le 1^er août 2001. L’essentiel de ses dispositions est entré en vigueur le 1^er janvier 2005 pour permettre la préparation du budget 2006, premier budget intégralement préparé, adopté et exécuté selon le nouveau cadre budgétaire. Mais certaines dispositions, notamment celles relatives à l’information du Parlement, sont entrées en vigueur chaque année depuis 2002.

La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) introduit une logique de performance dans la construction et la gestion budgétaire de l’Etat, dans l’aboutissement des réflexions menées dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP).

La loi organique n° 2005-779 du 12 juillet 2005 et la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 sont venues compléter et amender le texte initial, afin d’accompagner l’évolution stratégique de l’action publique.

I – LA LOLF MODERNISE LE CADRE BUDGÉTAIRE ET COMPTABLE

La gestion publique doit être plus efficace, lisible et transparente. A cette fin, un assouplissement des principes régissant l’autorisation budgétaire est nécessaire. Ainsi peuvent être créées les conditions d’une amélioration, mais le moyen de celle-ci réside dans la mise en place d’un meilleur instrument comptable.

A – L’assouplissement de l’approche budgétaire

Afin d’améliorer la transparence de l’action publique, la LOLF prévoit une organisation budgétaire reconstruite permettant de responsabiliser sur la dépense publique. Doté d’une vision élargie, le budget de l’Etat s’articule toujours sur les deux grands principes qui régissent l’autorisation budgétaire : la spécialité et l’annualité.

1. La nouvelle spécialité budgétaire

Depuis la monarchie de Juillet, les dépenses étaient présentées et votées par chapitre budgétaire. Leur nombre important (4 000 à 5 000 sous la IV^e République) avait conduit à dissocier le vote (par grandes masses) de la présentation (réalisée par chapitre). Même si le nombre de chapitres a beaucoup réduit (848 dans le budget 2001), leur découpage ne permettait pas un véritable débat, car les chapitres correspondaient à une logique de moyens.

La LOLF supprime les chapitres. Depuis le budget 2006, le budget est découpé en missions, programmes et actions.

• Les missions expriment les grands objectifs politiques de l’Etat, concernant plusieurs ministères, dans une approche transversale. Il s’agit de l’unité de vote du budget par le Parlement.
• Les programmes constituent le regroupement des moyens de la politique publique conduite par un ministère, au service d’une mission. Ils sont exprimés dans le cadre d’une approche stratégique.

[…]